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应松年:完善行政诉讼,筑牢法治政府的基石 | 中法评 重磅首发

原标题:应松年:完善行政诉讼,筑牢法治政府的基石 | 中法评 重磅首发

  

  应松年新《行政诉讼法》实施一年有余,《中国法律评论》编辑部组织专题文章,包括一周年回顾与展望,以及典型行政诉讼案例评析,并嘱我撰写卷首语。新《行政诉讼法》成绩是显著的,在保护公民权利、推进法治政府建设方面发挥了更强的作用。

  但是,还存在需要进一步完善的方面,如受案范围还做不到无漏洞保护;独立公正审判、完全排除外来干扰问题;行政诉讼与国家治理体系现代化,特别是社会协同、公众参与的关系问题;行政公益诉讼问题;行政复议与行政诉讼的关系问题,等等。

  应该说,2014年修法仍带有一定的阶段性,需要我们继续努力;在实施好新《行政诉讼法》的同时,进一步总结实践经验,推进国家法治环境更加完善与建设法治中国同步推进行政诉讼制度更加完善!

  

  行政诉讼,又称行政救济或司法审查。行政诉讼是司法三大诉讼之一,其特点是解决行政机关与公民、法人或者其他组织等相对人之间的行政争议。被告恒定为行政机关,原告是认为自己权利受到行政机关的行政行为侵害的一方。因此,行政诉讼具有通过司法保护相对人权利的性质,此谓行政救济。为此,司法机关必须对被诉行政机关的行为进行审查,如发现其违法,侵害相对人权利,就要判决败诉,因此又称为司法审查。

  1990年10月1日起施行《行政诉讼法》,是我国依法行政的第一块里程碑;第1条立法宗旨就明确写上: 保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。由于这种保护和监督是广大人民通过切身感受来监督行政机关依法行政,其监督的广度和深度都必然高于其他的行政监督;因而行政诉讼对行政机关依法行政的促进作用是十分明显和巨大的。

  1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和1995年政府工作报告,都提出各级政府必须依法行政、依法办事的要求。此后,依法行政在我国迅速发展。根据我国具体情况,为完善行政法治,许多重要的法律法规逐步制定实施,行政执法全面展开,作为理论研究的行政法学也蓬勃兴起。

  2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出了建设法治政府的奋斗目标,并明确了建设法治政府的基本要求。

  2014年,党的十八届三中全会进一步明确要求,要在2020年基本建成法治政府,再次提出了建成法治政府的几项主要措施。依法行政在我国的高速发展,是与我国经济的跨越式发展相一致的,同时也体现了中央对建设法治政府的高度自觉。这在世界上几无先例。

  有趣的是,虽然世界各国行政法治的体制和形式差别很大,但有一个共同点,即都是从建立行政诉讼制度开始。典型如被称为“行政法母国”的法国,其行政法的许多原则和理论,都从行政法院的判决中总结和衍生所得。正因此,行政法和行政诉讼是紧密联系的、不可分割的一门学科,不像刑法和刑事诉讼法或民法和民事诉讼法可以各自独立门户。

  

  From Wikimedia Commons

  

  中国行政诉讼制度充分研究、吸收各国行政诉讼的共性,根据本国的政治、经济、文化特点构建。从法院审理行政案件的体制方面看,大陆法系国家一般设行政法院,不过有的是作为普通法院内的专业法院,如德国;有的是在行政系统内设立行政法院,但其裁判活动是完全独立的,如法国。

  英美法系国家则将行政裁判纳人普通法院,与民事审判放在一起,不单独列出。当然,他们在审理时是按照行政审判的特点进行的。我国行政审判不是在行政系统内,而是放在普通法院;但又独设行政庭,而不是民行不分或设行政法院。将大陆法系和英美法系两大行政诉讼的特点交融在一起,吸收各自的优点,这当时在世界上独具特色。

  

  Anne Joseph O’Connell,

  Bureaucracy at the Boundary,

  162 U. Pa. L. Rev. 841 (2014).

  我国法律中《行政诉讼法》第一次明确提出了合法行政行为的三大标准,即证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。前两者即“以事实为根据,以法律为准绳”,这与其他性质案件的审理判决原则一致。但《行政诉讼法》又加上了“符合法定程序”,这一点完全是行政诉讼的特殊内容。

  行政诉讼要审查行政行为是否违法,不仅要实体合法,还要程序合法。行政程序在行政法中具有特别的内容和地位,是行政机关作出实体决定和实施决定的程序;程序不仅要保障实施决定的正确落实,而且要保障实体决定能正确作出。 因此,可以说,“法治,就是程序之治”。我国长期来一直是重实体、轻程序的国家,程序观念淡薄,程序立法缺乏。

  《行政诉讼法》把符合法定程序规定为行政行为的三大合法条件之一,确实极具远见。自此以后,程序观念逐步提高,法律中有关程序的规定迅速增加。党的十七大、十八大都提出,健全组织法制和程序规则,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

  十八届四中全会又明确提出, “完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”,并单独提出“健全依法决策机制”和“全面推进政务公开”两大程序建设。应该说,完善行政组织法律制度和行政程序法律制度,至今仍是我们在建设法治政府进程中必须努力加强的。

  《行政诉讼法》进一步明确了我国行政法上独具特色的行政强制执行体制:既不采用由作出决定的行政机关自行强制执行,也不采用全部向法院起诉由其决定强制执行,而是在 “公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行”。实务上称之为“非诉强制执行”。

  这就是说,我国的行政强制执行以申请人民法院强制执行为常态,以行政机关自己执行为例外。也就是说,行政强制执行大部分都要经过法院的审查。法律上虽未明确是实质审还是形式审,但从设置这一制度的本意就可看出,应该是实质审。由于行政强制执行对相对人一方权利的影响一般比较严重,因此由法院审查一下是有好处的,避免出错。

  而且,《行政诉讼法》规定的是“申请”,而不是起诉;程序上比较简明迅速,以提高效率。《行政强制法》也采用了这一制度。不过有一点没有明确,即法院裁定可以强制执行,具体的执行者是法院还是仍交由行政机关执行?按照裁执分离的原则,似应以交行政机关具体执行为好,法院可以监督。

  《行政诉讼法》设置复议制度,与美国的行政争议必须经复议,不服再提起诉讼不同:可以先经复议,不服再提起诉讼;也可以不经复议,直接向法院提起行政诉讼。法律规定必须复议前置的,从其规定。同时,由于当时国家赔偿制度尚未建立,《行政诉讼法》还单设了 “侵权赔偿责任”一章, 对行政赔偿作原则规定。随后,规定行政复议的条例和法律、规定国家赔偿的法律相继出台,行政救济制度立法全面完成。

  举证责任是行政诉讼中带有关键性的制度。2014年新《行政诉讼法》第34条第1款规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”

  在三大诉讼中,民事、刑事、行政诉讼的举证责任各不相同。

  民事诉讼是谁主张谁举证,举证责任平等。

  以民事诉讼举证责任作为基础,刑事诉讼的举证责任一般由公诉方即原告承担。

  行政诉讼则相反,因为被诉行政行为是被告即行政机关作出的,被告有什么证据和法律依据作出该行政行为,举证责任当然应由被告承担。

  不过,举证责任是一个复杂的问题,有许多特殊或例外情况,如近年来讨论的行政合同问题。但总的规则应如上述。

  

  

  经过二十多年的行政诉讼实践,也由于经济社会和法制环境的发展,对原《行政诉讼法》中存在的问题和不足,都有了相当的认识。同时,人民法院通过司法解释和案例分析对司法实践的不断总结,也对行政诉讼中存在的问题和解决途径作出了很大的贡献。

  关于解决行政争议

  行政诉讼是解决行政争议的,而争议和纠纷得到顺利解决,才能构建和谐社会。社会和谐稳定是小康社会必要条件之一,而社会矛盾能否顺利解决,只能依靠法治之途。依靠法治才能公正,公正才能使矛盾得到顺利和比较彻底的解决。依靠人治,矛盾只会越解决越多,这已为我国近年来的实践所充分证明。社会矛盾中,最容易扩大或激化的矛盾之一是行政争议。

  因此,健全行政争议的解决机制,包括行政诉讼、行政复议以及基层解决行政争议的机制,是建立法治国家、法治政府和法治社会最重要的内容之一。因此,我们必须十分重视和完善行政诉讼、行政复议和基层行政争议解决机制的法制建设,使得行政争议通过这三层把关从而被完全化解。

  行政诉讼是最后一道关口,应该成为公正的权威。为此,必须把解决行政争议作为行政诉讼的目的之一,化解矛盾,维护稳定、和谐。在解决争议中保护行政相对人的权利,监督和促进行政机关依法行政。这是修改后《行政诉 讼法》的亮点之一。

  关于治理体系现代化

  十八届三中全会提出要促进国家治理体系和治理能力的现代化,治理体系就是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。就行政诉讼而言,政府是行政主体,也就是诉讼的被告。

  由于原《行政诉讼法》制定时还有一些社会组织和公众也在行使行政权力,有些有法律法规授权,有些则是行政机关自己授权,比较乱。对此,必须加以规范。新《行政诉讼法》规定,有法律法规授权的,可以视为行政主体,当被告;没有法律法规授权,而由行政机关自行委托的,一律称为行政机关委托,发生争议时,只能由委托的机关当被告,承担责任。

  经此梳理,非行政机关行使行政权力的情况大为改善。在治理体系语境下,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的社会治理方式。社会协同与公众参与,应如何处理?在当前情况下,似仍为法律法规授权下可成为行政主体、担当被告为妥。但需适当扩大授权的范围,为此,新《行政诉讼法》加上“规章”,成为“法律、法规、规章授权的组织”,从而加速从管理向治理方式的转化。

  关于立案

  行政诉讼的立案,一直比较困难。原因有二:

  一是受当时法制环境的限制,原《行政诉讼法》在受案范围上采取了肯定与否定列举的办法,哪些案件可以受理,哪些不能受理,一一列举。这就使对公民权利的保护只以列举的为限,不能做到无漏洞保护。同时,由于受案类型是列举式的,有些法院就以不在列举范围为由拒绝受理。

  二是当时在立案时,采用立案审查制,立案法院如不想受理可以托词拒绝受理。全国有多少案件没有受理,因没有登记,无法知道主要是哪些案件被拒绝。2014年修改后的新《行政诉讼法》中,虽然受案范围仍采用列举制,但范围大为扩大;同时,把立案审查制改为立案登记制。因此,法院立案数量急剧增加,开阔了公民提起行政诉讼之途。

  关于管辖

  管辖应该说是2014年修法中变动较大的内容之一,因为从我国的实际情况看,管辖是涉及公正司法的大事。此前,为了避开行政干预,通过司法解释曾实行异地管辖和提级管辖。新法作了两条重要修改:

  一是,中级人民法院管辖“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”,这在减少地方干预、增加司法公信力方面起了很好的作用。

  二是,经最高人民法院批准,各级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖的行政案件。如北京设立了第四中级人民法院,上海设立了第三中级人民法院。有关这方面的改革目前尚在进行之中。

  完善行政诉讼程序

  由于原维系诉讼法稳定的诉讼程序比较简单,2014年修法在最高人民法院总结有关实践经验的基础上,新《行政诉讼法》又作了若干修改,如延长审理期限、增加简易程序、规定上诉审也以开庭审理为原则、增加完善判决形式、改不适用调解为裁量案件可以调解的原则、完善民事和行政交叉案件的处理机制等。这些在实践中曾使人们困惑的制度,得到了一定程度的解决。

  加强司法审査力度

  2014年修法明显加强了司法审查的力度。如建立行政机关负责人出庭应诉制度,规范性文件附带审查制度,对行政机关不履行法院判决不仅可以罚款,还可以公告甚至拘留等这些修改,有利于进一步发挥行政诉讼制度的功能。

  新《行政诉讼法》实施一年有余,《中国法律评论》编辑部组织专题文章,包括一周年回顾与展望,以及典型行政诉讼案例评析,并嘱我撰写卷首语。

  

  新《行政诉讼法》成绩是显著的,在保护公民权利、推进法治政府建设方面发挥了更强的作用。但是,还存在需要进一步完善的方面,如受案范围还做不到无漏洞保护;独立公正审判、完全排除外来干扰问题;行政诉讼与国家治理体系现代化,特别是社会协同、公众参与的关系问题;行政公益诉讼问题;行政复议与行政诉讼的关系问题,等等。

  应该说,2014年修法仍带有一定的阶段性,需要我们继续努力;在实施好新《行政诉讼法》的同时,进一步总结实践经验,推进国家法治环境更加完善与建设法治中国同步推进行政诉讼制度更加完善!

  本文系《中国法律评论》2016年第3期卷首语,敬请关注!

  

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