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【PPP知乎】PPP大玩家

原标题:【PPP知乎】PPP大玩家

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作者:靳林明

前一些日子上映了一部电影《魔兽》,在中国很火,据说在中国为之痴迷的玩家很多。如果把PPP比作《魔兽》,我们今天来谈谈谁是除政府外的PPP玩家,也就是从全生命周期的角度看,谁在参与PPP,各自扮演的角色是什么?

1.社会资本方

在“律动PPP”卷首语【点击“阅读原文”,查看《卷首语》】中,我曾经分析到,PPP是个“许三多”,其中之一便是涉及的利益相关方多。从逻辑上说,在PPP的交易结构中,基础法律关系是政府方和社会资本(或称投资人)之间的合作关系。那这个合作关系的本质是什么?投资人在PPP项目中的核心要素是投资(自有资金及融资),并以SPV为载体,负责项目的规划(如适用)、设计(如适用)、建设(如适用)、运营、维护等发挥基础设施功能所需要的各项工作。投资人自身或SPV自身可能不具备这些能力,则可以通过委托关系或外包关系加以实现。因此,作为社会资本最重要的本事是什么,重要的事情说三遍,“钱!钱!钱!”。

现在大家都在议论,本轮PPP,央企和地方国企大行其道,民企处境艰难。原因大家都谈了很多,“大家说的我都赞成”。我认为,这里面最关键的,就是在于PPP中的社会资本的核心属性——“投资”,这才是导致这个情况出现的根本原因。央企、地方国企可以通过提高投资门槛,降低融资成本,来获得竞争优势,而这恰恰是民企所不具备的,即便你的活好,技术高。政府风气,风险偏好,是到不了台面上的理由。拿本轮PPP大行其道的非经营性项目而言,在原有的投融资体制下,这类项目是需要财政投资,进行工程、设备招标的,央企、地方国有的施工企业面临着民营施工企业的激烈而又残酷竞争。现在做PPP了,通过提高投资门槛,将一大批民营竞争对手排除在外。

投资人可以有不同的分类,产业投资人(有钱,有身材)、财务投资人(穷的只剩下钱了)。如果是产业投资人,其单独做社会资本方的情形较多。如果是财务投资人,多数情况下,会以联合体的形式与产业投资人参与到PPP项目中。

从产权上看,有央企(根正苗红)、地方国企(一方诸侯)、民企(游击队)、外资企业(外国友人)。关于央企、地方国企、民企的分析已经不少,重点提一下外资企业。本轮PPP,罕有外资企业的身影出现,原因是多方面的,包括推出的项目类型、现在的政策环境、外商投资的氛围、外资企业的投资策略等,高大上的PPP少了国际元素,这不得不说是一个遗憾。

2.融资方

融资方在PPP中的地位举足轻重。在《PPP菜鸟上路指引》【点击“阅读原文”,查看《PPP菜鸟上路指引》】一文中,我提到过,做好PPP要有金融资源整合能力。

为PPP项目提供融资的机构,包括但不限于银行、信托、基金、保险、融资租赁,等各种机构。因为机构的性质不同,其投资PPP项目的风险偏好、结构组合、投资条件也各不相同。这个我们日后另行做详细分析。

从融资方式看,包括债权融资、股权融资、夹层融资。债权融资,说白了,就是借钱,还本付息。股权融资,就是做股东,按比例出公司资本金,分配利润。夹层融资,就是集合了股权融资和债权融资的形式。

但是无论哪种形式,作为融资方而言,都是为了赚钱,都希望确保投资的安全性。这里会涉及到政府的信用情况、増信措施、担保结构等问题。债权融资的,要重点考虑到担保措施,是否可以由股东提供担保,PPP合同项下的收益权是否可以质押,是否存在实物资产的抵押,等等。股权融资的,应该设计好股权变动安排,为股权融资预留接口。

三、工程服务提供商

这是一个大概念,包括了规划、勘察、设计、施工、设备供应、监理等各环节的机构。把它们归为一类,是因为它们都是围绕工程的建设过程发生的。虽然功能不同,但都是工程建设中不可缺少的主体。

在本轮PPP中,尤其是非经营性项目中,施工企业参与PPP者众,基本都是PPP的投资人加施工方的角度参与(所谓PPP+EPC,将另行撰文评述)。当然,施工企业也可以单纯的作为PPP项目的施工方参与其中,只是这种情形在本轮PPP中相对较少见。

在相关服务中,规划、勘察、设计、设备供应等具有一定资质限制的领域,通常会涉及到是否进行二次招标,以及招标程序与PPP采购程序如何关联。事实上,很少有机构会同时具备上述资质,因此,有些领域的二次招标恐怕难以完全避免。为了满足一些资质和资金的要求,联合体营运而生。

在上述这些领域一般都会有对应的定额取费标准,虽然可以在定额下浮方面做文章,但当事方都是靠勤劳的双手发家致富。如果要进行二次招标,还要经过投资人和政府的层层审核,这些传统套路就不多说了。

特别需要说说的是监理,实践中操作不一。有政府聘请,费用由投资人承担的;有项目公司名义上聘请,但和政府共同决策的;有项目公司聘请,政府方再聘请工程咨询机构的。具体选择,就由大家根据各地的情况看着办吧。

四、运营方

我在《掀起你的盖头来,让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样?》一文中提到,提高公共产品和服务供给的质量和效率是PPP存在的意义。运营是PPP项目一个非常重要的环节,因为项目类型的不同,存量项目还是增量项目、经营性项目还是非经营性项目,运营环节对于PPP项目的意义各不相同。

运营环节,可以通过SPV自己实施,也可以将运营环节的部分事项进行外包,但这并不免除投资人(或SPV)对政府方在PPP合同项下应承担的责任。

卖个关子,运营和经营有什么不同?运营和维护是什么关系?新建类非经营性PPP项目的模式叫BOT合适吗?且听下回分解。

五、争议解决机构

正常履约的PPP项目,不会用到争议解决机构,因为大家怕伤感情,结婚前谈离婚的事情,终归有些扫兴。但是,做生意,要先小人,后君子,把最坏的情况先想好。这终归比兄弟式合伙,仇人式散伙更好。

如果发生争议,协商解决不了,怎么办?是上法院,还是去仲裁委,抑或是争议解决委员会?PPP项目争议解决机构,与PPP项目的争议解决机制直接关联,目前争议颇大,也是个烧脑的问题。在PPP立法过程中,我也分享了自己的一些思路,各路大侠对此也有关集中的讨论,我也会把自己的一些想法分享出来。

这里需要强调的是,效率和公平的平衡,是争议解决机制必须考虑的问题。因为,在我们这样一个社会中,大家对于政府的履约诚信问题顾虑颇多。即便是财政部拟推出的PPP项目财政管理办法,提出了财政扣款机制,我认为,这也不如构建公平合理的争议解决机制意义重大。详见《财政部又要放大招?—简评<政府和社会资本合作项目财政管理办法>征求意见稿》。

六、PPP项目咨询服务机构

PPP项目咨询服务机构是为PPP参与各方提供咨询服务的。一个专业的PPP咨询机构,对于PPP项目的成败至关重要。

当下来看,PPP咨询既是脑力密集型,也是体力密集型。咨询别人,我们是不是要怀着谦卑之心?因此,我不赞成把咨询机构叫做中介机构,好像跟卖房子的中介似的。现在的咨询行业鱼龙混杂,要赢得客户的尊重,靠的是实力,不是忽悠。

对于上面介绍的PPP玩家来说,有些是主动的,有些是被动的;有些是必须的,有些是可选择的。大家参与PPP,知己知彼,百战不殆。

【律动PPP】目录:

[1] PPP立法碎碎念

[2] PPP菜鸟上路指引

[3] 是前戏,还是高潮_财政部扣款机制杂评

[4] 政府购买服务改革小组的葫芦,到底卖的什么药?

[5] 健康医疗大数据,这也能做PPP?

[6] PPP的鬼,迷了谁的心窍?——国务院常务会议PPP新动向解读

[7] 我的地盘,谁做主?——片区开发PPP随想

[8]《财政部又要放大招? ——简评《政府和社会资本合作项目财政管理办法》征求意见稿(上)

[9]《财政部又要放大招? ——简评《政府和社会资本合作项目财政管理办法》征求意见稿(下)

[10] 掀起你的盖头来,让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样?(上)

[11] 掀起你的盖头来,让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样?(下)

[12] PPP大玩家(上)

[13] PPP大玩家(下)

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