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百万人口进西安:西咸新区代管托管政策全景解读

原标题:百万人口进西安:西咸新区代管托管政策全景解读

2017年1月22日,中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府联合印发《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》(以下简称《意见》),《意见》提出由西安市代管西咸新区、深入推进西咸一体化,这标志着中国第七个国家级新区进入全面“实体化”的阶段,大西安建设进入实质推进的快车道,将对关中平原乃至丝路沿线城市群发展带来深远影响。

|西安|

何为“代管”?何为“托管”?

《意见》指出,西咸新区党工委、管委会作为陕西省委、省政府的派出机构,由西安市委、市政府整体代管,除履行国家级新区开发建设职能外,全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能,在总结代管经验的基础上,逐步实现全面管理。

百度词条显示:代管,指根据上级领导机关的规定,对非建制内的单位或某些工作实行领导管理。

万能的度娘还进一步解释了“代管”和“下辖”的区别:所谓代管,是指具有管辖权的单位或个人,通过口头或书面协议方式,把管辖权转让给没有管辖权的单位或个人。所谓下辖,是指本系统或本单位内部,具有行政隶属关系的上级对下级的管辖。

简单来说,代管是基于“权利让渡协议”的下辖

需要说明的是,“代管”由来已久,在漫长的共和国行政管理体制变革中它不失时机地出现,以发挥不同需求下的体制作用。1966年6月,陕西省人民委员会就批准过由西安市代管咸阳地区的咸阳市的决定。当下,代管依然普遍存在于各行政体系之中,比如,四川省峨眉山市是省辖县级市,却由乐山市代管。

代管的法律关系较为简单,托管就更复杂一点,因为它涉及两个法律概念,一个是“行政授权”,一个是“行政委托”。

所谓行政授权,指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构,以便下级能够在上级的监督下自主的行动和处理行政事务。

所谓行政委托,指行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人,受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权,并由委托机关承担法律责任。

中国目前较为普遍的行政托管模式,大部分都是行政授权和行政委托两个法律关系的合体。以一个市级开发区为例,先由市政府把行政和社会事务管理职能“授权”至开发区管委会,再由区(县)政府将所辖的镇街“委托”给开发区管委会管辖,这样,开发区管委会就俨然成为具有超区(县)级权力(可以行使部分市级权力)的准政府,可以利用开发区的体制优势“集中精力办大事”,摆脱传统政府的官僚窠臼。

但涉及到跨行政区的托管关系就较为复杂,这也是中国目前大部分开发区和城市新区都在一个“市”的范围内进行设置的根本原因。

|鼓楼|

为什么要“代管”、为什么要“托管”?

中国现在有18个国家级新区,但是跨行政区的新区只有4个,分别是西咸新区、贵安新区、天府新区和赣江新区,其中涉及副省级城市的新区又只有2个,分别是西咸新区和天府新区

中国近二十年的高速城镇化进程,催生了一批“超大城市”和“大城市”,在最新出炉的国家中心城市名单中,北上广深已以“全球性城市”为奋斗目标。经济区、城市群等区域经济的大PK,使城市的野心日益膨胀,并因其足以符合市场经济的规律而显得无可遏制又无往不胜

所有城市都在谋求着郊区和卫星城市的发展空间,郑汴一体化、长株潭一体化、广深一体化、成渝一体化、京津冀一体化……但为什么在设置实体开发平台时,很多城市又刻意规避了行政区的跨界呢?

问题就出在区域行政权力调整方式和法定管理体系之间的紧张关系上。多数区域经济的战略,并不足以达到撼动国家行政序属格局的高度,况且,其间需要平衡的利益关系和现实纠葛亦常常令地方执政者望之却步。

于是,尽量不触碰地市级区域的行政关系,在一个地市内解决问题,成为多数开发区和新区的“理智”选择。

行政区划的制度刚性,反映在国家级新区的建设上,通过机构设置就可窥见。跨贵阳、安顺两市的贵安新区,把离城区接近的区域继续交由两市作为建设主体,只在两市“不管”地带划出了400多平方公里的“直管区”,直管区内实施行政全托管。天府新区后来也基本借鉴了这一做法。

在“大西安”建设任务倒逼压力下的西咸新区何去何从?只有从理顺长期制约发展的体制机制瓶颈入手,才能进一步发挥国家级新区的平台优势,释放国家级试点和示范基地的政策红利,成为大西安建设的主力军。

作为省委、省政府派出机构的西咸新区,虽然被授予了“代表省人民政府行使有关西咸新区开发建设的管理权,在重大项目、城乡统筹及规划实施方面赋予其市级管理权限及部分社会事务管理职能”(见2011年8月《陕西省人民政府关于加快西咸新区发展的若干政策》),但在实际操作中,这一授权其实并不具备太强的执行力。

为什么呢?依然是国家层级的制度刚性问题,地方性政策在法律法规面前“无计可施”。国家行政法律体系中把相当一部分行政和社会事务管理职能直接赋予了“设区的市或县级人民政府及其相关行政管理部门”,省级政府更多的是充当“审批者”、“复审者”的角色。开发区和新区在实施管理时并无法律支撑,所以才会通过“行政授权”和“行政委托”的方式来“权宜”。这也导致了缺乏“设区的市或县级人民政府”授权及委托的开发区或新区会直接面临“权力真空”和“管理真空”的尴尬境地。

所谓西咸新区的“体制机制问题”,主要指的就是这个问题。

|城墙|

怎么“代管”?怎么“托管”?

据已公开发布的《西安市代管西咸新区工作方案》显示,西安市对西咸新区的代管,将按照“整体代管、特区模式、创新机制、增强活力”的原则,实现大西安“一盘棋”发展和“新区事、新区办”的总体目标。但也提到,“在总结代管经验的基础上,逐步实现全面管理”。

最后一句话充分表明了此次西咸新区管理体制调整最重要的一项诉求,就是“系统性解决”这个新区的体制弊端,不产生遗留问题。

西安市对西咸新区实现“全面管理”,意味着最终要通过行政区划的调整来根治行政壁垒问题。

代管事项中提到了“规划管理、产业布局、基础设施、社会事务、环境治理、干部管理、党的建设”纳入西安市管理体系,但赋予新区较大的自主决策权,如“日常事务由西咸新区全权管理,项目申报批准、土地指标争取等仍实行直接对省方式”。在干部管理中,除“副厅级领导干部由西安市商省委组织部任命”外,其他干部一律采取聘任制,“由西咸新区管理和任命”。

需要特别说明的是,由西安市代管绝不是对西咸新区的“降格”,虽然西咸新区一度被外界解读为“副省级新区”,也长期由副省级领导兼任主要领导职务,但其实西咸新区自设立之日起就是“正厅级建制”,副省级领导兼任属于人事“高配”。这与国务院批准的副省级建制城市如广州、沈阳、武汉、西安等有本质区别,也与浦东新区、滨海新区等行政化的国家级新区有本质区别。

总之,就像省委常委、西安市委书记王永康在讲话中所言,“西咸新区是西安的新特区,我们要像上海市支持浦东新区一样,尽快出台西安市支持西咸新区加快发展的实施细则,让它享受比西安其他七个开发区更为优惠的政策,让西咸新区的发展和体制机制创新始终遵循新区事、新区办的原则,真正把西咸新区建设成为西安的大特区。

将要被西安市“代管”的西咸新区,首先得完成“托管”这项前置性工作。西咸新区规划范围涉及西安和咸阳两市共7个区(县)23个镇街,但沣东新城范围内的西安市5个街道业已在2010年完成托管,另外,沣西新城范围内的12.6平方公里原咸阳市已建成城区(四至范围:渭河以南、西宝高速老线以北、沣河及陇海铁路以西)并不纳入此次托管范畴。

因此,此次托管涉及区域实为西安市长安区马王街道、户县大王镇,咸阳市渭城区北杜镇、底张街道、周陵街道、渭城街道、窑店街道、正阳街道,秦都区钓台街道、沣东街道、双照街道,兴平市南位镇,泾阳县泾干镇、崇文镇、太平镇、高庄镇、永乐镇,共2市6个区(县)17个镇街。

未纳入托管范围的咸阳市秦都区陈阳寨街道,也即12.6平方公里所指范围内,虽然在行政体制上仍归咸阳管辖,并且由西咸新区将经济建设和部分社会事务职能“归还”于咸阳市,但这个区域的户籍依旧与西安同城。

《意见》要求,2017年要率先启动西咸新区范围内户籍、医保与西安同城,以及西安、咸阳交通一体化和机动车牌照同号工作。此举意味着,西安市将在短期内一次性增加百万级别的人口规模。

|西咸新区|

“代管”、“托管”后的西咸新区将向何处去?

作为陕西首例全托管型开发区,西咸新区沣东新城在五年多的建设历程中发挥出了独特的体制优势,2016年沣东新城全社会固定资产投资352.55亿元,同比增长20%,地方财政一般预算收入10.37亿元,同比增长36%,这两项指标的增速在全省都排在第一位,内资和外资引进额都超越了目标任务,其中外资完成考核任务的370%。沣东新城作为西安市成立最晚的开发区,在经济指标上已超越了浐灞生态区、国际港务区,与曲江新区即将持平。

如果我们把一个地区看成是一种“物”,把对该地区的行政管理权看成是“物权”,那么托管就是实现了“所有权”与“经营权”的分立,用经济学的眼光看,无疑是对资源进行了更加有效的配置。

当然,托管也不是万金油,托管后的开发区基本上处于逐步“行政化”的趋势中,一些开发区也因行政托管后而发生行政效率降低、官僚化严重的倾向。但显然,这一切还距离西咸太远。而从中国二十余年开发区的建设经验来看,中国开发区的“行政化”是个趋势,这与中国的基本经济制度和基于这种经济制度而延伸出来的资源配置逻辑密切相关。返回搜狐,查看更多

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