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房地产行业土地供应专题报告

原标题:房地产行业土地供应专题报告

我国对于国土资源的立法决定了中国住宅市场在土地供给方面的非竞争性,住宅类用地的土地供应由地方政府决策并按照规划进行。究竟是怎样的土地供应机制影响了城市供地?近期的政策导向如何?我们将通过以下几方面对未来土地供应情况进行探讨:

首先,我们以目前国土开发利用现状为出发点,对于我国国有土地利用的管理架构进行了梳理:1、从国家到县域共五级用地计划,用地计划的制定以《土地利用总规划》为基本依据;2、年度计划根据《土地利用年度计划管理办法》下达,对于耕地保有量、新增建设用地规模等限制约束性较强;3、耕地红线不得突破,实施占补平衡;4、具体供应由地方政府根据实际情况决定。

其次,基于土地供应架构的梳理,我们分别对国家及部分城市土地利用规划及实际供应情况进行整理,我们发现国有建设用地增加规模呈缩减趋势。然而,实际供应情况却仍与计划有一定差异。一线城市及部分二线城市供给端的核心要素不在供应计划的调整,而是真正落实和完成供应计划指标水平,提高供应计划完成率水平是解决土地供给端的核心问题。

最终,结合近期政策导向来看,我们得出以下几点结论:

1、因计划用地是以上级审批通过为前提,确保了耕地红线等限制性指标尚未触及,实际土地供应量占计划供应量较低的地区仍有能力增加土地供应,因此,对于中短期内刚性购房需求仍较大但土地供应相对不足的城市有望增加住宅类土地供应;但由于全国建设用地供应计划的缩减和各地供地计划基本维持或缩减,对于其他城市(二线、三四线),刚性需求相对温和,我们预计土地实际供应不会有大幅变化,更多的将是对于地价方面的调控政策出台。

2、持续大量的土地供应是平抑房价的有效手段,未来若完全大规模放开土地供应,房价将直接面临调整压力,因此,长期看未来完全大规模放开土地供应的可能性很低。

3、针对地价售价方面的限制政策将压缩房企的盈利空间,在土地购置环节需要求房企具备更高的资金实力,对中小房企有较强的挤出效应,经营风险将加大。

我国对于国土资源的立法决定了中国住宅市场在土地供给方面的非竞争性,住宅类用地的土地供应由地方政府决策并按照规划进行。我们对比我国一线城市及周边区域以及同等经济发达程度的国际城市,从供给角度来讲,我国一线城市居住用地占比仅相当于国际可比水平的一半甚至更低。究竟是怎样的土地供应机制影响了城市供地?近期的政策导向如何?我们将通过以下几方面对未来土地供应情况进行探讨:

一、国土开发利用情况

根据《2016中国国土资源公报》,截至2016年末,我国国土面积960万平方千米,全国耕地面积134.96万平方千米,全国建设用地39.07万平方千米;2016年,国有建设用地供应51.97万公顷,同比减少2.90%,其中,住宅用地供应面积为7.29万公顷,同比下降11.7%,占国有建设用地供应总量的6.7%,土地供应紧张。

二、国土利用管理架构

1、用地计划以《土地利用总规划》为基本依据

我国实施土地用途管制的基本依据为《土地利用总规划》。首先,制定频率方面,3年滚动编制、分年度下达;其次,管理层级方面,土地利用总规划分国家、省、市、县、乡(镇)五级,上级部门除指定本级的年度土地利用总规划外还需对下级部门进行审核,下级总规划的制定需在符合上级规划的前提之下;最后,规划内容方面(具体见图2),“规划主要目标”影响了未来土地供应,其中对于耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模为限制性规划;总之,《土地利用总规划》为用地计划制定的基本依据,确定的用地规模和总体布局安排。

2、年度计划根据《土地利用年度计划管理办法》下达,约束性较强

各省、自治区土地利用的年度计划依据《土地利用年度管理办法》下达。首先,确立耕地保有量指标:各省、自治区政府根据国务院确立的耕地保有量指标制定考核目标;其次,确立新增建设用地规模:在确定耕地保有量指标的基础上测算新增建设用地规模,各级政府根据上级下达的土地利用年度计划进行指标分解,实行指令性管理,新增建设用地规模不得超标;再次,实际新增建设用地面积超出计划及违规情况处理:因特殊情况超出计划需重新上报,经过国务院审批,同时视情况相应扣减下一年度计划指标;对建设用地整治利用中存在侵害群众权益、整治利用未达到时间、数量和质量要求等情形,情节严重的,扣减下一年度用地计划指标。最后,结余计划指标处理:节余的新增建设用地计划指标,经国土资源部审核同意后,允许在三年内结转使用。

3、严守耕地红线,实施占补平衡

对于新增建设用地的限制主要源自于我国的耕地保护政策。首先,耕地红线绝对不能突破:根据中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,已经确定的耕地红线绝不能突破,已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用;其次,严格落实耕地占补平衡责任,非农建设占用耕地的,建设单位必须依法履行补充耕地义务,无法自行补充数量、质量相当耕地的,应当按规定足额缴纳耕地开垦费;地方各级政府负责组织实施土地整治,以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅。根据《全国国土规划纲要(2016~2030年)》,到2020年,继续维持耕地保有量的现有水平,不低于18.65亿亩;到2030年不低于18.25亿亩。

4、具体供应由地方政府根据实际情况决定

在上文中1、2、3点目前现行的土地利用政策下,在实际供应土地方面,各地政府在计划范围内进行国有土地利用,具体供应节奏、实际建设用地实际供应量、如何供应等由各地政府根据所在地实际情况决定。

三、土地利用规划情况

1、全国国土规划

首先,2016年以后国有建设用地增加规模将保持缩减趋势。2017年1月3日国土资源部发布《全国国土规划纲要(2016~2030年)》(以下简称“纲要”),提出,到2020年,我国国土开发强度不超过4.24%,到2030年不超过4.62%,截至2015年末,该数字为4.02%。由此估算,2016年~2020年我国年均建设用地增量为4,221平方千米,相比2011年~2015年年均5,119平方千米降幅较大,而2021年~2030年,我国年均建设用地增量将进一步下降至3,648平方千米。从未来全国土地供应总量来看,《纲要》明确了我国新增建设用地总量将保持缩减趋势。其次,从供地结构来看,近年来我国建设用地供给一直以基础设施建设用地为主,增量供给压缩量来自于房地产及工矿仓储用地。

2、部分城市住宅类土地供应规划

此前住建部、国土部联合发声,要求2017年6月底前,地级以上城市、地州盟所在地和百万人口以上的县(县级市)应编制完成住宅用地供应中期(2017~2021年)规划和三年(2017~2019年)滚动计划,并向社会公布。截至2017年4月底,累计17个城市已发布计划。各地区陆续公布的2017年国有建设用地供应计划住宅用地部分基本与此前发布的三年滚动计划保持一致,大部分城市未来3年供应量呈现小幅收紧趋势(表1)

一线城市方面,虽然明确供地计划仅广州、北京提出,但由于去年以来的房价过快上涨使得一线城市在土地供应方面的政策敏感度提升。

深圳

5月5日,深圳市规划和国土资源委员会发布了关于《深圳市土地利用总体规划(2006-2020年)》调整完善方案的公示,规划调整后,全市建设用地总规模控制在100,400公顷以内,增加2800公顷。城乡建设用地规模控制在86,500公顷以内,增加2,800公顷。根据《深圳市城市更新“十三五”规划》,在“十三五”期间,深圳市将加快住宅供应速度,提高更新供应住房规模和比重,以城中村拆除重建为主、“工改居”为辅,实现供应商品住房、人才住房和保障性住房用地共计800公顷。

北京

北京市国土资源局412日印发《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》,提出今后五年全市计划供应住宅用地6,000公顷,包括国有建设用地5,000公顷,集体建设用地1,000公顷,以保障建设150万套住房用地需求。根据此前第二次全国土地调查的结果,北京市可占用农地量逼近红线,房地产用地供给日趋紧张,此次供地计划,相比2012~2016年,6,000公顷的供应量较之前5年减少了1,400公顷,年均1,200公顷的供应计划也仅维持在近五年的最低水平,从中长期看,住宅用地供应量并没有显著增加,但该计划较北京市2017年原供地计划调升240公顷,其中自住房用地+商品房用地大幅增加150%650公顷,短期内或有效缓解房价上涨压力。

四、实际土地供应情况

1、全国土地供应情况

2013年以来,全国国有建设用地供应面积呈逐年下降趋势,其中房地产用地(包括商服和住宅)供应面积亦呈逐年下降趋势,2016年全国国有建设用地和房地产用地供应面积分别下降至51.80万公顷和10.75万公顷。此外,房地产用地占国有建设用地供应面积的比例由2013年的27.40%下降至2016年的20.75%,亦呈逐年下滑趋势。

2、一线及二线城市住宅类用地供应情况

一线城市住宅类用地实际供应与计划供应差距较大。其中深圳2014~2016年住宅类用地计划供应量及完成率(实际供地/计划供地)均处于一线城市最低水平,2014~2016年供应计划完成率仅为2.74%、9.27%和16.80%;北京住宅类用地计划供应量居于一线城市最高水平,但实际推出建设用地规模很小,2014~2016年供应计划完成率仅为27.08%、34.23%和8.26%;上海、广州供应计划完成率均较高,2016年分别为50.72%和60.80%;二线城市方面,二线城市住宅类用地供应计划完成率普遍好于一线城市供应计划完成率水平,其中,杭州、苏州、长沙和太原等地供应计划完成率水平均超过100%,实际土地供应大于计划供应水平。根据此前对《土地利用年度计划管理办法》及占补平衡的分析,实际土地供应大于计划土地供应部分需按规定程序报国务院审定,或可根据占补平衡要求“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”进行相应指标交易。整体来看,一线城市及部分二线城市供给端的核心要素不在供应计划的调整,而是真正落实和完成供应计划指标水平,提高供应计划完成率水平是解决土地供给端的核心问题。

3、一线及二线城市土地成交溢价率水平

房地产市场城市间分化加剧,在行业面临长期拐点的下行压力下,一线及热点二线城市近年来表现为较强的人口吸附能力,短期供求关系较为紧张,房价上涨较快,房价刚性较强地区的房地产项目安全边际及收益更高,但一线及热点二线城市土地资源具有一定稀缺性,房企对优质土地资源的争夺越发激烈,导致一线及热点二线城市土地溢价率水平进一步上涨。2015年下半年以来一线及热点二线城市土地溢价率水平大幅攀升,其中上海2016年5~8月土地溢价率均值约139%,广州2016年5~8月土地溢价率均值约152.50%,深圳2017年4月土地溢价率水平高达343.44%。

五、近期土地供应政策导向

1、强调各地政府对房地产市场的主体责任,供给端“因城施策”

2017 年4月1 日,住房城乡建设部和国土资源部联合发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》,首次提出根据商品住房库存消化周期调整住宅用地供应政策,再次强调各地政府的市场主体责任,建立分层问责机制,要求各地政府明确中长期供地计划并且定期汇报政策落实情况,坚决防止地王,稳定房地产市场土地供给预期。

此次调控主要有以下几个特点:

(1)930以来的调控政策都是地方政府因城施策,此次由两部委出台的政策是首次来自中央层面的集体调控,一定程度上反映了政府对于控房价、促进房地产市场供需平衡的决心;

(2)此前调控大多集中在短期能够展现出效果的需求端,本次调控从供给端入手,对于房价上涨压力大、供给严重不足的城市要加大土地供应,高库存城市减少或暂停土地供给。此外,要求各地方政府尽快编制住宅用地供应三年滚动计划和中期规划;

(3)地价方面,要求结合本地实际和出让土地的具体情况,灵活确定竞价方式,包括“限房价、竞地价”、“限地价、竞房价”等,同时严格审查资金来源避免房企拿地加杠杆,避免地王频出,严防高价地扰乱市场预期;

(4)调控要求明确本地区优化住房及用地供应的目标、路径、步骤和责任人,并强化约谈问责,有助于地方土地供应计划的落实。

总的来说,此次调控中央再次强调地方政府对房地产市场调控的主体责任,供给端政策对于引导市场预期将产生正面影响,但触及地方政府土地出让利益,在推行过程中或遇到阻力,实际执行效果还取决于追责力度,效果仍存在一定不确定性。

2、部分城市提出增加土地供给

去年930以来,已经有70多个地区相继出台了房地产调控政策,其中20多个地区(主要为一、二线城市)政策内容涉及土地供给,提出增加土地供应规模,并通过优化土地供应结构、盘活存量土地等方式形成市场有效供给。

具体到城市来看,北京、广州、深圳、厦门、福州等房价上涨过快的热点一、二线城市明确提出2017年要加大住宅用地供给力度,同时加快供地节奏,督促房地产开发企业按照土地出让合同约定时间开工建设,盘活存量土地,满足市场需求;济南、成都、东莞、长沙等房价上涨相对缓和的二线城市则以结构性调整为主,要求适度增加土地供应的基础上,优化区域土地供应结构,适度增加住房用地比例,并根据城市各区域库存情况实施精准供地。各城市调控政策中关于土地供给的内容以确定工作方向为主,没有对增加供给和盘活存量土地提出具体方法和措施,其伴随限购政策出台,主要起到引导市场预期和降温的作用。

3、对“地王”警觉度提高,限制地价方面政策出台

为了平抑逐渐上涨的地价,在增加土地供应的同时,上述20多个地区对土地在价格方面也进行了约束,主要是围绕招拍挂对土地溢价率和竞买人资质进行了一定的限制,具体方法包括(见附件一)

(1)提高竞买土地保证金的比例

(2)缩短土地出让金付款期限

(3)限地价、竞房价

(4)限地价、竞配建(保障房、养老设施等)或自持面积

(5)限房价、竞地价

(6)超过溢价率一定比例后现房(准现房)销售

(7)竞买资金须为自有资金,来源不属于开发贷款、资本市场融资、资管计划配资等

(8)实行价格熔断机制等等,各地区结合本地实际和出让土地的具体情况确定了竞价方式,广州、天津等城市则采用“一地一策”的方式,更精准的限制可能产生高价的地块价格。

具体来看,首先,“限地价、竞配建或自持面积”的方法是目前各地使用最普遍的方式,对于成本控制能力弱或周转速度慢的房企,该措施可能会压缩这些企业的利润空间,使地块受关注度下降,达到市场短期降温的目的,避免地王的出现;但从长远来看其对于房价的限制作用有限,因为表面上来看,其能够使土地溢价率表现走低,但是实际上由于配建条件的存在,对于房企来讲,只不过是通过“配建”形式转嫁了正常招拍挂时土地应该溢价的那部分金额,其总体成本并没有降低,因此,从土地成本构成的角度来讲,并不能起到遏制房价过快上涨或降房价的作用,反而会进一步推升未来住房的价格。同样,“限房价、竞地价”措施可以明显降低土地溢价率,但由于过多侵蚀开发商的利益,开发商为了盈利可能会选择降低项目质量,并且这一模式对购房者的资格和后期房源流转问题没有明确规定,一旦这些低于市场价格的房源入市,将会有部分群体借此寻求不当利益。此外,提高保证金比例、缩短付款期限、规定资金来源等措施是对房企进行了筛选,把竞争力较差的企业排除在外,减少了竞争者数量,间接达到了降温的作用,但对于土地价格没有形成直接的干预。因此,总体来看目前限地价措施并不能解决土地市场高地价的本质问题,但一定程度上可对土地市场短暂降温,随着地方对“地王”警觉度提高,未来对限制地价方面的政策或有进一步增加。

六、结论

1、中短期内供需严重不平衡的城市有望增加土地供应、但其他城市土地供应或将维持,针对地价方面的调控政策仍将有出台空间

首先,从供地能力上来看,通过上文中对我国目前土地开发利用的管理架构的梳理,第一,我国建设用地的供应依照年度土地供应规划进行,且土地供应规划的制定采用层层审核的制度,各级政府每年土地供应计划在满足上级政府计划下开展,各级政府在限制性指标——耕地保护和供地计划下进行建设用地的土地供应,若实际供应超出计划供应量需再次向上级政府审核通过后才可执行。第二,在实际供应土地方面,各地政府在计划范围内进行国有土地利用,具体供应节奏、实际建设用地实际供应量、如何供应等由各地政府根据所在地实际情况决定,我们发现热点一线二线城市中,大多数城市实际住宅类用地供应量小于计划供应量,根据我国《土地利用年度计划管理办法》对于未完成计划供应部分指标可在三年内审核使用。结合一、二两点来看,因计划用地是以上级审批通过为前提,确保了耕地红线等限制性指标尚未触及,实际土地供应量占计划供应量较低的地区仍有能力增加土地供应。

其次,从近期政策导向方面,在中央提出抑制资产泡沫,防止房地产市场大起大落的背景下,2017年中央多次明确地方政府对房地产调控的主体责任。需求端,截至2017年5月22日,共79个地区出台限购限贷类政策直接打压投机、改善等购房需求;供给端,住建部与国土资源部联合发文提出土地供应与地方库存情况挂钩,并加大追责审查力度;从供需两端调控房地产市场,以抑制房价快速上涨,防范房地产市场风险。

因此,对于中短期内刚性购房需求仍较大但土地供应相对不足的城市有望增加住宅类土地供应;但由于全国建设用地供应计划的缩减和各地供地计划基本维持或缩减,对于其他城市(二线、三四线),刚性需求相对温和,我们预计土地实际供应不会有大幅变化,更多的将是对于地价方面的调控政策出台。

2、持续大量的土地供应是平抑房价的有效手段,未来若完全大规模放开土地供应,房价将直接面临调整压力

2016年以来的房价快速上涨是供需博弈的结果,其影响因素不仅由土地供应的单一方面因素造成,与投资性购房需求的爆发亦有较强联系;从近年热点城市土地供应规划面积与销售面积的对比来看,以重庆为代表的二线城市在持续的大规模土地供应下房价涨幅相对温和,土地供应的增加对于平抑房价有一定的正面作用;但另一方面,若全国大范围放开住宅土地供应,在全国库存水平仍维持较高水平、人口结构面临拐点的背景下房价将面临直接的调整压力。因此,长期看未来完全大规模放开土地供应的可能性很低。

3、针对地价售价方面的限制政策将压缩房企的盈利空间,在土地购置环节需要求房企具备更高的资金实力,对中小房企有较强的挤出效应,经营风险将加大

从“930”以来针对土地方面的调控政策出台情况来看,以“限地价、竞配建或自持面积”为主的限制销售方式及售价的调控手段压缩房企的利润空间;而其他提高保证金比例、缩短付款期限、规定资金来源等措施则对房企的资金实力提出了更高的要求,对于资金实力较为薄弱的小型房企在土地购置方面难有竞争优势,中小型房企对于优质土地资源的获取难度进一步提高,经营风险将进一步提高。

附表

(来源:中债资信房地产)

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