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【美以关系】美国犹太组织与美以特殊关系的“危机”

原标题:【美以关系】美国犹太组织与美以特殊关系的“危机”

美国犹太组织与

美以特殊关系的“危机”

汪舒明

内容提要长期以来,美国和以色列都能有效管控相互之间的分歧和矛盾,使双边关系中偶发的“危机”成为短期现象。但在奥巴马时期,围绕巴以和平进程和伊朗核危机等问题,美以特殊关系出现了最为持久的严重“危机”。从各自的政策立场出发,内塔尼亚胡政府和奥巴马政府都为积极争取美国犹太组织的支持而实施游说动员和反游说动员。前者采取“推右抑左”的策略,而后者则针锋相对地采取“扶左抑右”策略。面对美以关系危机,以“美以公共事务委员会”为代表的主流犹太组织则注意弥合双方的分歧和矛盾,努力管控和缓解危机。但在美以关系危机愈演愈烈的情况下,这些组织难免滑向与奥巴马政府的直接或间接对抗,并成为美国国内党争的牺牲品而一再受挫。领导人之间的个性和理念上差异、国家利益的重要分歧,以及美国社会和美国犹太社团内部的极化现象,都给主流犹太组织有效管控美以关系“危机”带来了难度。在特朗普时代,美国主流犹太组织仍然非常强大,尽管借以发挥影响的国内环境发生了变化,但仍有望推动美以关系获得改善。

美以特殊关系 美国犹太组织 美以公共事务委员会 奥巴马政府 特朗普

作者简介汪舒明,上海犹太研究中心副主任、上海社会科学院国际问题研究所副研究员(上海200020)。

1967年的“六日战争”以来,美国和以色列之间建立起了特殊关系,成为安全事务相互依赖、社会经济高度关联、意识形态相互欣赏的紧密盟友。美国长期将保卫以色列安全作为其在中东最重要的国家利益,对以色列长期提供巨额的军事和经济援助,并在国际社会长期偏袒以色列。而以色列也长期在地缘政治竞争、反恐等方面成为美国可信赖的伙伴,是美国在中东发挥影响的关键一环。在历史上,美、以双方因一些具体问题的利益和认知分歧而发生多次“危机”,但双方分歧一般都能得到有效管控,“危机”也不会持续太久。与美国的绝大多数对外联盟不同,美以特殊关系结构中存在着第三方强大力量,即美国犹太组织。在美、以之间出现重要分歧和矛盾的时刻,它们通常都能有效地管理双边关系,使美国和以色列“友谊的小船”即使经历汹涌波涛,也能很快转危为安。但在奥巴马时期,犹太组织却未能有效管控双方分歧,以至于美以关系陷入了自“六日战争”以来最为持久的“危机”,几乎延续了奥巴马的两个总统任期,因此本文所指美以特殊关系的危机主要是奥巴马担任美国总统这一特殊时段。在奥巴马当政时期,奥巴马政府、内塔尼亚胡政府又如何管理各自与这些组织的关系,以推进各自的政策议程?犹太组织在应对和管理双边关系“危机”中运用了哪些策略?导致其失效的原因何在?本文拟对美国犹太组织主动介入或被动纳入美、以双边关系“危机”管理的进程进行考察,探析其在这一时期美以特殊关系中的角色和作用。在此基础上,初步研判特朗普主政后,美以关系能否走出“危机”?

美以关系的“危机”的原因及表现

奥巴马政府几乎从一开始就抛弃了小布什时期私下管控和解决美、以之间分歧的策略,而倾向于对以色列公开施压。而内塔尼亚胡也不甘示弱,经常采取针锋相对的对抗性策略。由此,双边关系不断恶化。以至于内塔尼亚胡被奥巴马政府的高官视为“胆小鬼”,美、以领导人之间前所未有地出现“持续的相互鄙视”,两国政府关系“比其他任何时候都要糟糕”。两国主要围绕以下两个问题展开较力:

(一)巴以和平进程

奥巴马执政期间,美国与以色列在巴以问题上的分歧体现为双方在定居点和巴勒斯坦建国两大问题上的格格不入,双方龃龉与摩擦不断,常有交锋。奥巴马政府频频向以色列公开施压,要求以色列停止定居点建设,为巴以和谈和巴勒斯坦建国创造良好的氛围。而内塔尼亚胡政府则将和谈障碍归于巴勒斯坦一方,不仅不愿在缺乏安全回报的情况下重启和谈,还时常顾忌乃至迎合国内右翼势力扩建定居点的愿望。

2009518日,内塔尼亚胡在白宫与奥巴马举行首次会晤,奥巴马明确要求以色列停止定居点建设、推动两国方案,而内塔尼亚胡未做正面回应。6月,奥巴马出访中东多国,但不包括以色列,使以色列人倍感冷落。64日,奥巴马在开罗的演讲中,称“巴勒斯坦人的处境令人难以容忍”,并呼吁以色列停止定居点建设。而且,他的顾问在不同场合解释停建定居点的要求也针对所谓的“自然增长”。要求停止定居点建设的这一问题很快将奥巴马自己逼入了一个进退两难的境地:巴勒斯坦领导人阿巴斯顺势要求以色列停止所有定居点建设,将之作为开启和谈的条件。内塔尼亚胡很快对奥巴马要求停止定居点建设的要求做出回应,重提了小布什与沙龙时期关于“自然增长”的谅解。随着以色列200911月宣布在西岸冻结所有新的住房建设,美、以之间的紧张暂时降温。

201039日,就在美国副总统拜登为推进和平进程访问以色列沟通之际,以色列政府内政部却不合时宜地当面宣布将在东耶路撒冷的定居点扩建1 600套住房。此举被国务卿希拉里·克林顿等视为对美国政府的公然羞辱,双边关系再次出现严重危机。以色列媒体甚至认为美以双边关系跌至1975年来的最低点。尽管内塔尼亚胡很快就此向美国致歉,但双方的不信任就此严重加剧。为此,以色列驻美国大使奥伦被国务院两次“召见”,希拉里也专门致电内塔尼亚胡表达不满。在随后内塔尼亚胡与奥巴马在白宫的会晤中,内塔尼亚胡受到奥巴马的故意冷落,双方会晤没有在椭圆形办公室留下官方照片,也没有设宴款待。在此后的“美以公共事务委员会”(American Israel Public Affairs CommitteeAIPAC)年度政策大会上,希拉里在演讲中直陈此举有损美、以双边信任,凸显了双方之间的“裂痕”(Daylight)。她建议以色列采取包括全面停止定居点建设在内的具体步骤,改善美以关系的气氛和信心。而内塔尼亚胡则称在耶路撒冷扩建定居点为以色列的自然权利,并将巴以和平进程难以启动归罪于巴勒斯坦。由此,双方的信任危机公开化、扩大化。

2011年上半年,巴勒斯坦和欧洲国家已经对和平进程迟迟难以启动失去耐心,筹划在联合国舞台单边宣布巴勒斯坦建国并寻求国际社会支持。美国政府和犹太社团也都希望以色列尽快就此表态。2011519日,奥巴马在国务院发表关于中东政策的演讲,呼吁巴以双方以经过修正的1967年前的领土线为基础开展和谈。这是历任美国总统首次正式宣布“六日战争”前的领土线应成为和谈基础。奥巴马批评巴以双方都在妨碍和平进程:一方面批评巴勒斯坦方面单边推动建国的举措,另一方面也批评以色列对巴勒斯坦地区的占领,并称在永久占领的基础上不可能实现犹太国家和民主国家梦。而内塔尼亚胡政府则很快对奥巴马的超出以色列“红线”的一些要求针锋相对地提出了以色列方面的立场,并在520日与奥巴马的白宫会晤对奥巴马发表长篇大论,围绕定居点给后者上了一堂“课”,并在会后的联合记者招待会中将奥巴马所提的1967年边界称为“不可防守”的边界,明确宣布以色列不会回到这一边界。在经历了一再冲突和受挫后,奥巴马政府在第一任期的剩余时间基本放弃了积极推动和谈的努力,转而缓和与修复与以色列以及犹太社团的关系。

奥巴马政府在第二任期也曾试图重启和平进程,新任国务卿克里也为此穿梭中东。但2013年上台的内塔尼亚胡新内阁右倾化更为严重,加入联合政府的政党中,几乎没有一个支持两国方案的。20137月,国务卿克里利用参加“美国犹太人委员会”(American Jewish CommitteeAJC)全球论坛之机,呼吁再次启动和平进程,并就此寻求犹太社团支持。而以色列右翼“犹太家园党”的领导人、时任经贸部长纳弗塔里·贝内特(Naftali Bennett)则公开宣称两国方案已经死去,以色列应该吞并西岸。而坚持两国方案是美国一以贯之的立场和在巴以问题上的一条底线。此种公然反对两国方案的表态实际上是对奥巴马政府的挑衅。围绕和平进程,美、以之间很快又引发新的公开分歧和冲突。克里启动的新一轮和平努力又很快以失败告终。

2015317日,以色列大选前,内塔尼亚胡宣称他将不会允许一个巴勒斯坦国出现。奥巴马政府则在324日称建立两个国家是推进以色列安全和地区稳定的最佳途径,并宣称要“重新评估”(Reevaluate)如何在国际舞台最好地捍卫以色列,向内塔尼亚胡施压。内塔尼亚胡再次当选总理后,转而表态称支持两国方案。实际上,以色列新政府是1993年以来第一次没有一个任何党支持两国方案的内阁。犹太组织纷纷表示欢迎,并呼吁奥巴马政府改善对以关系。在伊核谈判即将产生最终协定之际,奥巴马不希望以色列和美国国会制造更多的反对。而内塔尼亚胡则希望确保美国在国际舞台上对以色列的保护。奥巴马在“犹太遗产月”一犹太会堂讲话时示好美国犹太人,批准向以色列出售18亿美元先进武器,并采取阻止“中东无核区”动议等举措,向以色列和美国犹太组织示好。在两国方案问题上,内塔尼亚胡与奥巴马之间的紧张关系有所缓和,但分歧和矛盾并未消除。20164月拜登在“犹太街”年度大会上发表演说,抨击内塔尼亚胡领导下的以色列正走在错误的方向上。

20161223日,即将离任的奥巴马政府对安理会第2334号决议不同寻常地投下了弃权票,该决议要求以色列立即完全停止所有定居点建设。内塔尼亚胡将之称为“可耻的”决议,称美国抛弃了以色列,并对随后克里关于巴以和平进程的演讲公开表示“深感失望”。这表明,美、以双方嫌隙加深,双边关系陷入更深的危机谷底。

(二)伊朗核问题

鉴于伊朗发展核能力对美、以两国的共同威胁而双方对这一问题存在不同的威胁认知和应对方式,以及美、以之间在安全问题上的高度相互依赖,如何应对伊朗核问题自然也是美、以之间需要协调的重大议题。尽管两国在阻止伊朗开发核武器方面存在共识,但奥巴马政府倾向于优先运用国际多边外交和多边制裁,以接触加施压两手对付伊朗。而以色列则对外交途径能否阻止伊朗核技术发展缺乏信心,倾向于对伊朗强硬,实施军事打击和单边制裁。两国围绕伊朗核问题的协调困难重重,双方矛盾也经历了不断上升并公开化的进程。

在强硬派内贾德当政时期,伊朗不顾国际社会反对提升铀浓缩纯度,美国国会在加大对伊朗单边制裁问题上存在两党共识,这使得奥巴马的接触政策难见成效,而不得不一再迁就于强硬路线,并避免了美、以因该问题关系恶化。2010年夏,美国国会参、众两院均以压倒性多数通过了以色列支持的《伊朗制裁、问责、撤资综合法》,并经奥巴马签署实施。这一阶段,美、以围绕伊核问题的矛盾和冲突并不明显。

随着时间的推移,单边制裁并未迫使伊朗在核问题上退让,这加剧了以色列的安全焦虑。2012年春,美、以围绕如何应对伊朗核问题发生激烈争吵。以色列要求奥巴马政府接受以色列主张的“能力”“红线”,否则在对伊朗发动军事打击前就不对美国预警。35日,内塔尼亚胡与奥巴马在白宫会谈。奥巴马主张多边外交依然可行,不能轻言开战。内塔尼亚胡则强调了以色列作为主权国家采取行动的权利。在私下会晤中,双方立场各表,避免正面冲撞。但在同一天,内塔尼亚胡在“美以公共事务委员会”大会上的演讲中,宣称制裁无效,外交无效,以色列不能等太久,公开宣扬武力打击。针对一些人提出对军事打击后果的顾虑,内塔尼亚胡还将当下美国在武力阻止伊朗核武装的审慎与1944年美国拒绝轰炸奥兹维辛相提并论。次日,奥巴马就此警告以色列,称后者在时机不成熟的情况下打击伊朗将殃及美国。在公开场合,两国领导人情不自禁地将分歧公开化。911日,对伊朗核谈判完全失去了耐心的内塔尼亚胡不顾奥巴马正忙于大选,在一次媒体见面会上突然公开对奥巴马政府力推的伊朗核谈判发难:“世界告诉以色列,‘等等,还有时间’”,“我要说,‘等什么?等到何时?’国际社会中那些拒绝对伊朗设红线的,也没有道义权利对以色列设红线”。此前,希拉里为显示对外交的耐心,曾声明美国对伊核谈判“不设最后期限”。因此,内塔尼亚胡的此番发言很大程度上针对奥巴马政府的对伊耐心接触政策。当时正值美国选战正酣之际,奥巴马政府的对伊接触和谈判政策,已经成为共和党人在选战中打击民主党的议题。伊朗核谈判已经带有明显的党争色彩。因此,内塔尼亚胡此番发难还有不恰当地介入美国选战、支持共和党候选人罗姆尼之嫌,这招致民主党的强烈不满。

20136月持温和立场的鲁哈尼当选伊朗总统后,美、以在伊核问题上的分歧和矛盾进一步加剧。内塔尼亚胡政府对鲁哈尼仍然充满怀疑和不信任,一直在对奥巴马政府和民主党的和谈期望大泼冷水。但民主党议员公开倾向在加强对伊朗制裁的同时,与伊朗新领导人就伊核问题开启外交接触,希望给外交一个尝试的机会。美国与伊朗新领导人等其他各方就伊核问题国际多边外交仍在继续。201311月,六大国与伊朗达成“临时协定”,以放松对伊朗制裁来换取伊朗冻结核项目的进展。此举引起以色列政府愈加不满,内塔尼亚胡称之为一个“历史性的错误”。

随着201411月共和党在中期选举中大胜,美国国会内部以及府院之间围绕伊朗核协议的对抗升级。这为以色列利用国会反击和限制奥巴马政府的对伊核政策提供了新机遇。共和党力挺两个以色列和“美以公共事务委员会”支持的议案:其一就是任何(伊核)协议均需获得国会同意,其二则是加大对伊朗的制裁。奥巴马与共和党及“美以公共事务委员会”围绕伊朗核协议的对抗升级。内塔尼亚胡则越过白宫,接受共和党裔众议院议长博纳邀请,于20153月初“美以公共事务委员会”年度大会前夕赴美对参众两院就伊核谈判发表演说,严厉抨击即将拟定的核协议是一个“坏协议”,并表达对新制裁法案的完全支持。此举构成了美、以政府间最为严重的信任危机。内塔尼亚胡的国会演讲受到奥巴马政府的抵制,没有任何政府官员出席这一场合,60多名议员也没有参加,民主党一方对讲演的回应冷冷清清。“演讲门”事件严重损害了美国和以色列两国关系,撕毁了两国领导人之间的所有信任伪装。

2015714日,在经历了马拉松式的艰难谈判后,伊朗与六大国终于历史性地达成了核协议,国际社会为此松了一口气。唯一对该协议公开持强烈反对态度的国家就是美国在中东最重要的盟国以色列。以色列的主要政治派别领导人都表达了对这一协议的反对和批评。总理内塔尼亚胡将该协议界定为一个“非常糟糕的协议”、“历史性的错误”。他表示,这项危险的协议将会成为新一轮中东战争的导火索,对伊朗的妥协将会增加伊朗最终获得核武器的机会。他公开强烈呼吁在美犹太人反对伊朗核协议,并支持工党领导人伊萨克·赫尔佐格(Isaac Herzog)赴美游说。奥巴马政府则积极缓和与以色列的紧张关系,包括释放长期关押的以色列间谍乔纳森·波拉德(Jonathan Pollard)、向以色列重申安全保障等。最终,奥巴马获得了民主党议员的支持,核协议的反对者没有在参议院获得推翻协议所需的压倒性多数。但美以关系因围绕伊核协议的恶斗而严重受损。

从总体看,在奥巴马两个任期中,巴以和平进程和伊核问题凸显为双方冲突的主要根源,美以双边关系亦体现为空前的危机态势。美以双边关系在8年中出现了4个低点:20115月内塔尼亚胡在白宫“授课”,内塔尼亚胡在2012年大选中支持罗姆尼,20153月在国会讲演,以及2016年底美国在安理会放行关于定居点问题的第2334号决议。当然,奥巴马对以色列的立场始终存在一种双重性:一方面,重视维系美以特殊关系,加强对以色列安全合作。即使在双方关系紧张时期,他也仍然高度重视以色列安全问题,加强对以色列安全合作,对以色列加大军事援助。在伊核全面协议签署后,美国努力修补严重受损的美以关系。20169月,美、以达成新的军事援助协议:从2018年开始的未来十年,美国将为以色列前所未有地每年提供38亿美元的军援。由此,奥巴马和内塔尼亚胡均在公开场合展现美以安全合作关系仍然稳固。20169月,奥巴马还专程赴以出席佩雷斯葬礼,发表充满感情的演讲,以展示对以尊重和友好。另一方面,如前所述,美国在和平进程问题上抨击以色列,并在伊核问题上顶住了以色列要求对伊朗采取强硬手段的压力。至于以色列,它也仍然高度重视美以战略盟友关系。例如,20158月,针对美、以围绕伊朗核协议的矛盾升级态势,时任以色列总统鲁文·利夫林(Reuven Rivlin)就曾在接受《国土报》采访时忧心忡忡地告诫道,“以色列外交有三大原则:第一,对美关系,第二,对美关系,第三,对美关系”,并公开要求内塔尼亚胡修补美以关系。因此,美以关系“危机”仍然是一种局部的危机。

犹太组织对美以关系“危机”的管控

犹太组织在美国的族裔游说政治中“开风气之先”,并成为其他族裔群体纷纷效仿的“标杆”。在美国一些知名的现实主义分析家看来,以美国犹太组织为依托的以色列游说集团,充分利用美国三权分立制衡的制度特征,对美国政治(尤其国会)有着无可匹敌的渗透和操纵能力,导致美国中东政策误入歧途越陷越深,并构成美国难以调整其中东政策的内在障碍。犹太组织是美、以之间政策沟通的“桥梁”、危机管理的“减震器”,以及影响争端结果的重要“砝码”。在美、以政府出现严重分歧和矛盾的情况下,争取美国犹太组织的理解、支持,向来都是两国政府的政策议程能否出台并顺利推进的重要条件。在此次美以关系危机中,这些组织能否有效参与并影响决策进程,高度依赖民主或共和两党在涉以问题上是否能形成共识。如何弥合美、以之间的分歧和矛盾,使双边关系危机“软着陆”,也对这些组织提出了严峻的考验。

(一)“推右抑左”:内塔尼亚胡政府推动犹太组织游说的策略

争取美国犹太社团理解和支持以色列的相关政策,并借助它们影响美国的政策,是历届以色列政府的一贯做法。内塔尼亚胡政府也一直积极争取美国犹太组织。如2013年秋季,在鲁哈尼当选伊朗总统、奥巴马政府决心抓住机遇力推和谈之际,内塔尼亚胡在纽约与50多个犹太组织的领导人对话,主张不要听信伊朗新总统鲁哈尼的魅力攻势,要继续对伊朗强硬,迫使其拆除核设施。

内塔尼亚胡政府的强硬立场则总能得到犹太教正统派、新保守派以及以“美国锡安主义组织”为代表的右翼或保守派的支持和声援,并通过共和党议员对奥巴马政府的政策动议进行羁绊。这些右翼犹太组织是以色列右翼政府的天然同盟军,但长期对美国涉以政策产生巨大影响的是以“美以公共事务委员会”为代表的主流犹太组织。努力争取这些主流建制派的支持,通过它们向奥巴马政府的相关政策发动正面和侧面挑战,这是内塔尼亚胡制衡奥巴马政府的主要途径。有“国会山之王”之称的“美以公共事务委员会”主要开展国会游说,以国会制衡行政部门。该组织每年一度的政策大会,吸引了包括大批政要、名流参加,声势浩大。而该组织也往往借这一大会向与会者力推其支持的议案,开展游说动员。美以关系危机时期,这一大会尤其成为美、以双方“游说”和“反游说”角力的必争之地。两国均派遣高官,甚至最高领导人亲自参加,宣扬各自政策主张,争取该组织支持。“主要犹太组织主席联合会”(Conference of Presidents of Major AmericanJewish OrganizationsCPMAJO,以下简称“主席联合会”)则是代表美国犹太社团就涉以问题与白宫进行沟通的“伞形组织”,由50余个影响力不等、意识形态和政策立场各异的成员组织(包括“美以公共事务委员会”在内)组成,在犹太社团中有较高代表性。内塔尼亚胡对这一组织也高度重视,经常会见该组织的代表团,借以宣讲其政策立场。这两大主流组织在政策立场上中间偏右,与美、以其他更加强硬的右翼组织形成呼应,因此,内塔尼亚胡得以在鼓动这些组织投身游说中处于一个有利地位,而奥巴马则需要实施艰苦的“反游说”防守战。在“危机”时刻,两国领导人更加重视这些组织的作用。正如前面所述,双方多次将“美以公共事务委员会”作为攻防的重要战场。

表1 近年美国和以色列高官出席“美以公共事务委员会”年会情况

时间

主要议题和推出议案

美国参会最高等级官员

以色列参会最高等级官员

2009

伊核问题,加强对伊朗制裁议案;和平进程

拜登

西蒙·佩雷斯、隆·德尔默(RonDermer,总理最高助手)

2010

管理美以分歧、力推对伊朗单边支持

希拉里

内塔尼亚胡

2011

制裁伊朗,对以援助等

奥巴马

内塔尼亚胡

2012

伊朗核问题上美以分歧

奥巴马、帕内塔

佩雷斯、内塔尼亚胡

2013

伊朗威胁;中东变局;争取军援

拜登

迈克尔·奥伦(Michael Oren,以色列驻美大使)

2014

协议、和平进程

雅各布·卢、克里

内塔尼亚胡

2015

核协议、管理美以分歧

苏珊·赖斯、萨曼莎·鲍尔

内塔尼亚胡

2016

增加对以军事援助;和平进程

拜登

隆·德尔默(驻美大使)

资料来源:笔者根据“犹太电讯社”等媒体的相关报道制作。

对于以“犹太街”(JStreet)为代表的新兴犹太左翼组织,内塔尼亚胡政府及其在美国的盟友则持敌视立场,力争使之在犹太社团被边缘化。2009年,以色列驻美大使奥伦抵制了“犹太街”首届年度大会,并公然宣称该组织对以色列有危险。这一行为受到自由派议员和国务院反击反犹主义特使汉娜·罗森塔尔(Hannah Rosenthal)的公开批判。2009127日,奥伦又在犹太教改革派的一次大会上抨击“犹太街”反对以色列政府的所有政策,是一个“特殊的问题”,不入犹太社团主流。2011年,“犹太街”组织的美国国会议员代表团访问以色列,内塔尼亚胡没有接见他们。但是,该组织在美、以两国受到了不少自由派和左派的支持。2009年首届年会,就有以色列总统佩雷斯和前进党领导人齐皮·利夫尼(Tzipi Livni)给予祝贺,还吸引了前进党和工党一些重要成员参加。

在推动和借助主流犹太组织向奥巴马政府施加游说压力的过程中,内塔尼亚胡也出现了“过”与“不及”的严重失误。前者如20142月,内塔尼亚胡在耶路撒冷向到访的犹太组织领导人代表团讲话,大谈和平进程和伊核谈判悲观论,并提出在加大对伊朗制裁力度问题上要对白宫重新开展斗争。而11天前,“美以公共事务委员会”已经公开提出对白宫“休兵”,放弃了一项奥巴马强烈反对的议案。这让刚刚遭受重挫的犹太组织未经休整就向斗志仍然高昂的奥巴马政府重启“战端”,显然误判了形势。后者体现在2015年初的“演讲门”事件中。内塔尼亚胡未向国会犹太裔议员和美国犹太组织咨商,甚至未向他们提及,就草率地接受了博纳邀请在国会演讲,将主流犹太组织置于一个必须选边的窘境,形成了一种双输情况。在美国国内党争已经高度尖锐的情况下,内塔尼亚胡公然与共和党携手向奥巴马施压,无异于向奥巴马政府和民主党“政治摊牌”,必然激起后者强硬反击。伊核问题也由此成为美国国内党争中更加显著的议题,变得高度政治化。对于犹太裔议员和犹太组织而言,这是一次严重的“越顶”事件。传统上,他们是美、以之间沟通的桥梁。美、以政府共同尊重和认可他们的此种角色,为他们在美国中东外交决策发挥影响力提供重要条件。“越顶”意味着对他们的“桥梁”角色的忽视,严重削弱了他们在美国政坛中的权威性、可信度和两党亲以共识。而美国两党亲以共识正是主流犹太组织长期经营的“政治资本”,以及这些组织长期获得美国主流政治精英支持的基石。

(二)“扶左抑右”:奥巴马政府对犹太组织的反游说策略

鉴于犹太裔在美国社会政治中的巨大影响力,奥巴马留意并积极回应那些高度关切以色列安全的犹太组织的立场。在历史上,包括总统在内的美国行政部门就曾多次因所推政策受到犹太组织反对而遭受强大的阻力,总统本人及其所属政党也往往付出惨重政治代价。邀请重要犹太组织领导人到白宫会谈,是奥巴马与犹太社团开展政策沟通的一个常规性机制。而在美以关系“危机”时刻,奥巴马政府尤其重视和担忧“美以公共事务委员会”的搅局能力,只能对该组织软硬兼施,刚柔相济。

第一,奥巴马政府一直努力增信释疑,展现对以色列善意的一面,争取美国犹太组织的理解和支持。20115月,针对以色列和犹太社团内部对奥巴马所提的以1967年边界线为和谈基础的批判和质疑,奥巴马在出席“美以公共事务委员会”当年年会的讲演中澄清巴以之间任何未来的边界线将不同于1967年线,重申坚定保障以色列安全的使命等。20123月,美、以之间就何为伊核问题的“红线”公开争吵;而且,“美以公共事务委员会”在参院力推议案,欲将以色列所主张的“建造核武器的能力”设为美国的“红线”。在该组织年度大会前夕以及会上,奥巴马在坚持外交仍是阻止伊朗拥核的最好方式同时,一再确认不会放弃军事选项。奥巴马政府还派国防部长帕内塔出席会议,大谈美国对以色列安全的承诺。在2014年年度大会上,克里一方面积极为奥巴马政府的外交谈判政策辩护,另一方面承诺美国将不会与伊朗签订允许其发展核武器的协议。在2015年“美以公共事务委员会”年度大会上,即使因“演讲门”而导致奥巴马与该组织关系高度紧张之际,奥巴马政府仍派驻联合国大使萨曼莎·鲍尔(Samantha Power)和国家安全助理苏珊·赖斯(Susan Rice)与会,争取该组织的理解。鲍尔在演讲中强调美以关系不应被政治化。美以双方战略目标相同,只是策略有异。而赖斯则向听众保证,即使对伊朗核实施的限制到期,国际社会的监察仍将继续。在20157月,六大国与伊朗签署伊核协议后,奥巴马政府感受到“美以公共事务委员会”的游说压力,派出白宫办公厅主任丹尼斯·麦克唐纳以及实际参与伊核谈判美国代表团主要成员助理国务卿温迪·谢尔曼和助理财政部长亚当·佐宾,专程与该组织进行沟通。

第二,奥巴马对美国犹太组织也不忌惮,展开针锋相对的对抗。201311月中旬开始,该组织在国会推动一项加强对伊朗制裁的议案,并力争参院2/3多数支持。2014128日,奥巴马发誓要否决议案,并阻止民主党人支持该议案,导致该决议破产。这成为犹太组织数十年来最大的失败。2015年初,在美、以围绕伊核谈判激烈对抗之际,奥巴马在国情咨文中称进一步制裁伊朗的法案必将使他达成伊核全面协议的努力失败,而这意味着战争,因此,他发誓要继续对干扰伊核谈判的议案动用否决权。鉴于伊核谈判已经转化成美国国内党派忠诚和党争问题,奥巴马政府在部分民主党议员的支持下数次顶住并挫败了美以公共事务委员会的游说压力。

第三,重视美国犹太组织这一对美以关系颇具影响力的沟通渠道,并施加美国政府对相关政策的影响力。对于“主席联合会”、“美国犹太人委员会”、“反诽谤联盟”(Anti-Defamation LeagueADL)等其他主流犹太组织,奥巴马政府也高度重视并积极争取,均派出高官参加这些组织的重要政策大会。如201011月,拜登参加“北美犹太联合会”(The Jewish Federations of North America)全会;2011年底,派时任美国驻联合国代表苏珊·赖斯参加“主席联合会”的年度招待会。20125月和20145月的“美国犹太人委员会”全球论坛,奥巴马政府都派出白宫办公厅主任出席。此外,奥巴马还积极参加重要传统犹太节日的相关活动。在所有这些活动中,奥巴马本人及其政府所派高官,一再表达对保障以色列安全的使命,显示自己“亲以”、“亲犹”的一面。20154月,奥巴马与犹太组织领导人和捐赠人会面,大打温情牌,表达他本人对犹太人创伤、历史和情感的理解,以及对以色列和犹太民族的关切。7月,六大国与伊朗达成伊核全面协议后不久,奥巴马在积极争取民主党内团结和支持的同时,还与美国犹太组织领导人会面,争取他们的支持。8月初,奥巴马邀请犹太组织领导人在白宫专门就核协议会谈两小时。8月底,奥巴马在参加“北美犹太社团理事会”和“主席联合会”联合举办的网上互动节目时,表示同情以色列对伊核协议的安全关切,并将美以之间在伊核协议上的分歧比作“家庭内部分歧”。

第四,利用美国犹太组织内部分歧,针对内塔尼亚胡政府的“推右抑左”策略,奥巴马政府针锋相对,对犹太社团采取“扶左抑右”的反游说策略。长期以来,“主席联合会”是白宫与犹太社团沟通的主要桥梁,白宫与犹太领导人的会面往往通过该组织召集。但该组织在2008年大选中选边支持麦凯恩,导致民主党人的不满和抵制。20092月,奥巴马上台后举行首次对犹外联会议,就甩开该组织自行确定邀请名单。713日,奥巴马邀请了16名犹太组织领导人参加商谈巴以和平进程等问题,其中包含了“犹太街”、“现在就和平”(Peace Now)、改革派联盟等左翼组织领导人,但排除了极右翼组织“美国锡安主义组织”(Zionist Organization of AmericaZOA)的领导人。同年5月,奥巴马政府就专门派顾问参加了“犹太街”举办的“美国犹太人遗产月”活动,而此时该组织才初建数月。2012年“犹太街”年度会议,白宫派出了拜登的国家安全助理以及奥巴马的高级顾问参加。20164月,奥巴马则派拜登和克里参加了“犹太街”年度会议,批评内塔尼亚胡正将以色列“领向错误的方向”,赞扬“犹太街”支持伊核全面协议,并表态要继续推进和平进程。而此前的“美以公共事务委员会”年度大会,却只有拜登参加,发表的演说严肃冷淡。显然,奥巴马政府故意展示出亲近和支持“犹太街”的姿态。此外,奥巴马本人还与持自由派立场的犹太教改革派关系密切。2011年底,他曾亲自出席“犹太教改革派联盟”全会并做主旨讲演。

正是采取以上常规及针对性的反游说策略,奥巴马政府在巴以和平进程、伊朗核危机等问题上的政策立场,总能获得“犹太街”、“犹太教改革派联盟”(Union for Reform Judaism)等左翼或自由派组织的积极支持。

(三)主流犹太组织的“危机”管理策略

美、以两国政府之间的尖锐矛盾,以及各自争取犹太组织支持的策略,推动不同倾向的犹太组织选边站队。一方是积极支持奥巴马政府的“犹太街”、“犹太教改革派联盟”、“现在就和平”等左翼或自由派组织;另一方是支持声援内塔尼亚胡政府的犹太教正统派、新保守派以及“美国锡安主义组织”等右翼或保守派。左右两个阵营相互攻讦,难以调和。

而“美以公共事务委员会”、“主席联合会”所代表的持中间偏右立场的主流组织,则在努力回应来自美以双方政策诉求的同时,还需缩小双方分歧,使双边关系危机“软着陆”。其管控危机的策略主要有以下几个方面:

第一,努力建立和维持与白宫的畅通沟通渠道,拉近与奥巴马的距离。奥巴马大选获胜后,这两大组织分别将李·罗森伯格(lee RRosenberg)和艾兰·斯劳(Alan Slow)选为各自的主席。而这两人均来自芝加哥,是奥巴马的关键捐助人,与奥巴马关系密切。

第二,面对美、以之间的公开分歧和争吵,这两大组织一再要求美、以双方将分歧保持在“私底下”,并努力避免这些分歧沦为党争议题。鉴于公开施压是奥巴马主动选择的对以策略,因此,这些组织将矛头主要指向奥巴马政府。2009518日,奥巴马与内塔尼亚胡之间围绕是否停建定居点问题的分歧公开化。“美以公共事务委员会”在国会力推公开信,75%以上的议员签名,要求私下解决两国分歧。但包括犹太裔议员在内的许多以前最坚决的以色列支持者,都认为奥巴马的政策最符合美、以利益。20103月发生拜登“受辱门”后,“美以公共事务委员会”发表声明呼吁奥巴马政府采取步骤减低与以色列的紧张。该年年度大会上,该组织主席罗森伯格呼吁白宫将美、以分歧保持在私下层面。该组织还征集两党议员签名,呼吁奥巴马政府“静悄悄”地解决与以色列的分歧。在数天内,该组织就征集到333名众议员和76名参议员签名,向奥巴马政府施压。

第三,在奥巴马政府的某些言行引发极右翼强烈批评的时刻,这些主流组织一般倾向于保持低调,甚至一定程度上维护奥巴马政府支持以色列的形象。2011519日,奥巴马提出以1967年线为基础的和谈动议后,极右翼组织强烈反对,将之称为“奥兹维辛边界”。“美国锡安主义组织”甚至要求“美以公共事务委员会”收回对奥巴马几天后参加年度大会的邀请,并将奥巴马称为对以色列敌意最深的美国总统。“美以公共事务委员会”和“主席联合会”均保持沉默,试图管控分歧。2012年年度大会上,针对右翼组织批评奥巴马政府对伊朗不够强硬,“美以公共事务委员会”执行主任霍华德·科尔(Howard Kohr)在开幕辞中一方面支持以色列的自卫权,另一方面则批评那些认为奥巴马在对抗伊朗方面做得不够的说法,为奥巴马辩护。他还响应一些民主党员的吁求,主张不要使对伊朗政策成为党争议题。2012911日内塔尼亚胡对伊朗和谈判缺乏耐心的发言,迅速引发民主党议员的强烈不满,包括许多重量级的(犹太裔)自由派和民主党员纷纷指责他玩弄政治。面对危机升级,“美以公共事务委员会”急忙发表声明,以矫正摇摇欲坠的“友谊小船”。该声明赞扬奥巴马总统对美以安全合作的巨大贡献,强调美以安全伙伴关系在两党共同支持下牢不可破,并达到了前所未有高度。20137月,克里的和谈动议引发与以色列右翼的新冲突,主流犹太组织一方面严厉批判以色列右翼挑衅性言论,支持克里的和平动议,但另一方面又往往将和平进程的障碍归于巴勒斯坦一方。

第四,即使在实施“危机管控”阶段,“美以公共事务委员会”等主流组织也努力寻求两党支持,推出一系列议案,一方面强化美以之间的安全合作关系,另一方面则大力推动对伊朗单边制裁的升级,以压求变。20104月,该组织在国会参众两院推出公开信,要求奥巴马政府对伊朗实施单边制裁,获得了363名众议员和76名参议员的支持。20127月初,参、众两院高票通过该组织力推的加强美以安全合作、提升以色列军事能力的法案。在2013年年度大会上,该组织力推“主要战略盟友”法案。该法案一旦通过,将使美国在以色列决定军事打击伊朗时打开绿灯,并提供外交、军事和经济帮助。另一个法案则将伊朗革命卫队指认为恐怖组织,并实施制裁。

2013年末开始,“美以公共事务委员会”感到被奥巴马的伊朗接触政策所背叛,开始积极对抗和约束奥巴马政府的接触伊朗政策,私下表达愤怒并公然推动新的制裁法案。2014年初,该组织在参议院力推新制裁决议,试图将对伊朗制裁扩展到包括工程、采矿、建筑等在内的所有“战略性部门”。这将严重损害奥巴马政府推动的外交解决前景,奥巴马公开宣布该法案将美国推到了走向战争的路途上,因此,他将否决该法案。为此,白宫主动选择对抗性策略,加强对民主党议员的游说,要求他们反对该法案。该组织支持充满党派倾向的议案,引来了民主党人和美国舆论的严厉批评,最终该组织选择“延后投票”以保存颜面。此举又导致共和党议员对之深为不满。2014年年度大会前后,该组织继续要求国会向奥巴马政府施压和国会议员监察核谈判,并主张将完全拆除核设施作为伊核协定的一个最低要求。而奥巴马政府官员则认为,通过谈判完全拆除核设施是不切实际的期待。奥巴马继续威胁否决新的制裁法案。在年度大会上,“美以公共事务委员会”领导人主张对伊朗继续施压,以压促谈。而在大会发言的财政部长雅各布·卢则称,现有的制裁就够了,不需要新制裁。2015年初,正当美国与其他大国一起积极推动伊朗核问题谈判之际,“美以公共事务委员会”等组织在国会推出《2015伊朗无核武器法》,反对六大国在伊朗的离心机数量、核技术与核活动等方面的对伊必要让步,要求美国以压促谈,以达成一项条件苛刻的“好协议”。该法案一旦通过,将对奥巴马政府的和谈努力产生巨大限制,并导致伊朗在谈判中转向强硬。结果,该决议也受到了奥巴马政府的阻击。在2015年的“演讲门”事件中,“美以公共事务委员会”努力置身于美、以领导人的激烈交锋之外。2015年,针对内塔尼亚胡即将在国会进行的演讲,“犹太街”、“反诽谤联盟”以及改革派领导人等公开呼吁他重新考虑或推迟演讲。“美以公共事务委员会”、“美国犹太人委员会”不公开表态,但仍支持议员前去听演讲。在2015年年度大会前后,该组织在国会推动两项法案以影响外交进程:一项是一旦伊朗违反核协议,将被追加制裁;另一项则是将任何伊朗核协议都置于国会评估之下。

伊核全面协议签订后,犹太左翼与中右翼完全陷入分裂,主流犹太组织自身的影响力亦受到减损。支持核协议的犹太左翼组织或媒体,如“犹太街”“现在就和平”、“犹太公共事务理事会”(Jewish Council for Public AffairsJCPA)、《前进报》等努力造势争取国会支持。而“美以公共事务委员会”领导人则紧急取消其雇员休假,派遣几千名活动家对国会议员展开密集游说,要求他们在即将到来的国会投票中反对核协议。“美国犹太人委员会”、“反诽谤联盟”等影响强大的组织也纷纷表态反对核协议,积极筹备举行大规模集会示威活动。保守派媒体,如《评论》、《旗帜周刊》、《犹太周报》等纷纷将该协议与二战前西方国家与纳粹德国签订的慕尼黑协议相提并论,或抨击该协议无异于“与恶魔交易”。全力阻击伊核协议,使“美以公共事务委员会”等主流犹太组织经历了一场与民主党的对抗,其失败则是一次严重损害自身影响力和形象的严重挫折。经此重创,该组织致力于修补与民主党的关系。2016年年度大会期间,一些右翼力促“美以公共事务委员会”放弃两党性,投入共和党怀抱。其执行主任科尔则强调两党支持是制定稳定、可持续政策的唯一路径。该组织也暂时放弃了与奥巴马政府的对抗,并注意保持在两党间的平衡性。

综上可以看出,对于犹太社团中影响巨大的主流组织,美国和以色列两国政府都高度重视、极力争取。鉴于主流犹太组织对以色列安全的高度关切,并且与聚合在内塔尼亚胡背后的以色列强硬势力关系紧密,因此,内塔尼亚胡得以在鼓动这些组织投身游说中处于一个进攻性地位,而奥巴马则需要实施艰苦的“反游说”防守战。反过来,主流犹太组织如何以及能否承担前述3种角色,既影响美以双边关系危机的走向,也影响自身在美国(中东)外交决策中的地位、形象和能力。

美国犹太组织对美以关系

“危机”管控失效的原因

美以关系出现持续严重危机,而素来被视为有着强大政治影响力的犹太组织却难以有效管控危机,甚至在努力推进政策议程中徒耗政治资本而收效甚微,这在犹太组织介入美以特殊关系发展的历史进程中属于最严重的一次“例外”。两国领导人之间的差异、两国之间的深刻利益分歧,以及美国、以色列、美国犹太社团内在的严重分化和极化,都使犹太组织管控两国关系危机变得困难。

(一)两国领导人的个性和理念差异

显然,这一轮美以关系危机的出现,是两国最高领导人之间理念和使命差异的结果。作为美国历史上第一位黑人总统,奥巴马有着创造历史的强烈使命感和追求进步的理想主义激情。他高举“变革”大旗,致力于“使历史的轨迹向公平正义,以及一个更加和平与稳定的世界秩序迈进”。奥巴马在以色列的同路人是佩雷斯那样的进步理想主义者和老一辈的开拓者。20169月,在耶路撒冷举行的佩雷斯葬礼上,奥巴马表达了对历尽劫难仍不放弃善、希望和信念的佩雷斯崇敬,称他体现了正义和希望在锡安主义理念中的核心位置。佩雷斯式的乐观主义、追寻梦想和希望让奥巴马和拜登很容易感同身受。显然,奥巴马很难接受一个在安全事务上超级现实主义、在国内事务上不断偏离民主价值观而转向强硬民族主义的以色列,也对以色列占领下巴勒斯坦人的无权状态和悲惨境遇难以释怀。切实推进巴以和平进程、缓和已经非常紧张的与伊斯兰世界的关系、以多边主义方式解决伊核问题,体现出奥巴马修补世界、寻求正义的进步国际主义愿景。

内塔尼亚胡的最高使命和任务却是以色列生存问题。安全议题是内塔尼亚胡的首要关切。他对“变革”持有深刻的悲观主义立场,并相信以色列经不起小小的错误。基于纳粹大屠杀的经历,以及以色列持久面临的恶劣安全环境,内塔尼亚胡展现了以色列社会对安全问题歇斯底里式的关切,及其所持一种冷峻的现实主义立场:寻求绝对安全、信赖军事手段、偏好自助、不信任外部力量。佩雷斯式的理想主义和乐观主义,在以色列被视为“不可救药地天真”(hopelessly naive)。内塔尼亚胡自然也不会因迫于外部压力而接受和支持难以给以色列带来安全保障的和平进程,以及(在以色列看来)难以阻止伊朗核技术发展的多边外交。此外,内塔尼亚胡的个性和立场还深受其父本-锡安·内塔尼亚胡(Ben-Zion Netanyahu)的影响。本-锡安曾担任锡安主义“修正派”创始人贾博廷斯基(Vladimir Jabotinsky)秘书,持强硬的民族主义立场。在20世纪90年代内塔尼亚胡第一次出任总理时,他在美国压力下撤出希伯伦,此举就让其父深感失望。其父也为伊朗对以色列带来的生存威胁忧心忡忡,并主张在时机成熟时坚决动武。由于“他担心父亲会认为他软弱”,内塔尼亚胡希望符合父亲的期望,成为一位能顶住压力的伟大领导人。

(二)基于国家利益、目标、价值观方面的深刻分歧

除最高领导人个性差异这一偶然性因素,美、以两国之间在利益、目标和价值观方面的深刻分歧使危机发生带有必然性。

在以色列国内,持有强硬民族主义立场的极端正统派和定居点人口一直在快速膨胀,其政治影响力也经历了持续增长,这形成了以色列政治右倾化趋势的社会基础。以色列右翼力推的强化以色列国的“犹太性”、限制宗教自由、限制非政府组织活动以及在被占领土侵犯巴勒斯坦人权利等做法,都使美国自由派长期以来所熟悉、钟爱的旧以色列形象受到不断侵蚀。“曾经激发世界想象力的世俗、进步版本的以色列已经成为过去”。一个右倾化的以色列与美国在安全事务方面的认知和利益分歧尤其明显。

基于20多年的和谈、单边撤离和武装冲突经历,以色列公众对和平进程的期望已经幻灭,整体上不认为能通过让步来推进和平进程。该国前国防部长亚阿隆就认为,解决巴以冲突是个理想,但现在无法解决。2000年,巴勒斯坦人在和谈期间发动暴力袭击,使奥斯陆进程在大多数以色列人眼中失去了可信度。工党所倡导的以“土地换和平”的理念成了一个天真的乌托邦。在2009年初刚刚经历了代号为“铸铅行动”的血腥冲突后,以色列选民尤其将安全防卫事务作为优先议程。在以色列看来,巴以之间的距离难以弥合,以色列该做的就是管理冲突而非解决冲突。中右阵营对和谈普遍消极,而倾向于冲突管理。而主张放弃两国方案、单边改变现状的单一国家论者,在右翼阵营中也不乏支持者。美国长期坚持两国方案,一再告诫巴勒斯坦被占领的现状不可持续,但来自不同阵营的许多以色列人却相信现在的占领可以永远持续,而且比任何替代方案都好。对于奥巴马政府力促的全面暂停定居点建设以推进和平进程的政策,以色列政府内部存在强大的反对力量。若在美国压力下让步,内塔尼亚胡的执政联盟很快就会出现解体危机,他本人甚至也会丧失利库德党领导人地位。由此,以色列奉行抵制解决、静待时变的战略保守主义,倾向于将现状永久化。对于伊朗核问题,以色列人则倾向于透过历史棱镜来加以认识,将之视为类似于纳粹大屠杀的“生存性”威胁。一旦伊朗拥有核武器,以色列长期维持的中东核垄断地位就将被打破,而这正是以色列安全战略中的最关键要素。伊朗还很可能将核武器交给其代理人,如真主党等。在核武器的威胁下,以色列也将不再是犹太人的“安全天堂”,最有创造力和生产力的人口将外流,从而对锡安主义运动的目标带来致命打击。美、以两国在伊朗核问题上的威胁认知存在明显差异。极度的安全焦虑驱使内塔尼亚胡政府不惜与奥巴马政府公然对抗。而美国中、右翼犹太组织也往往抱有与以色列中、右翼势力基本一致的安全认知。

经历了小布什时期在中东地区的冒进并受挫后,美国已经疲惫不堪,迫切希望在中东收缩战线、减轻负担、改善形象。一些非常有影响的现实主义精英,已经将以色列游说集团视为不利于美国外交政策调整的结构性障碍,甚至质疑以色列是否仍可称为美国的“战略资产”。持自由主义立场的精英,如吉米·卡特,则严词批评以色列对巴勒斯坦的占领政策,并将之与历史上南非的种族隔离相提并论。以色列在和平进程、伊朗核问题等方面抵制问题解决的立场,显然不符合美国在中东进行调整和适度收缩的愿望。小布什政府后期,美、以之间已经在加沙战争、借道伊拉克空域对伊朗军事打击等问题上出现矛盾。奥巴马政府在和平进程问题上的政策,在很大程度上乃是基于更广泛的趋势,即美国当权派对巴以冲突的认知发生了改变。以色列右翼在内政方面的政策,也与美国自由派秉持的民主、人权价值观,及其所推崇的旧以色列已经大相径庭。

(三)美国社会和美国犹太社团的极化裂变使得亲以共识明显减弱

对于主流犹太组织而言,更加棘手的挑战是美国社会以及美国犹太社团内部的分裂极化传导到了涉以问题的认知和政策立场,继而导致亲以共识受到严重削弱。而此种共识正是长期以来这些组织得以在美国涉以政策制定中发挥关键角色的重要基础。极化环境加剧了竞争阵营之间的身份对立和零和博弈。由此,在极化环境下,哪一派势力在美国政治机器中的地位和角色大小,将直接影响以色列和亲以组织渗入和影响美国涉以问题政策制定的路径和能力。

美国社会的极化分裂集中体现为美国国内两党基础选民之间出现的极化,以及由此而来的“党争”。共和党在外交方面关注军事威胁,特别是涉恐问题,从安全领域不断强化对以色列的支持。而民主党则关注经济和人道主义问题,对以色列的右倾化深为不安,不满的自由派也大有人在。一些调查显示,在对巴、以态度上,20年前民主党比共和党更倾向于同情以色列人。现在,79%的共和党人对以色列人更同情,而独立人士和民主党人中更同情以色列人的分别只有56%53%。年轻的民主党党员对以色列的疏离感更加严重,竟有过半年龄在30岁以下的民主党员认为美国应该倾向巴勒斯坦人。2016年大选期间,民主党内的桑德斯阵营在涉以问题上与希拉里阵营存在明显差异,支持美国在巴以之间持“中立”立场。2017年初公布的“皮尤”民调报告显示,共和党和民主党在巴以冲突中同情以色列的分别为74%33%。在涉以问题上,两党从此前倾向于协同推出决议,转变成一党议员各自提交决议。共和党推出的涉以议案,往往针对地区热点问题,而民主党往往强调重启和谈、保护民权等。

20世纪90年代开始,犹太社团内部也出现明显两极分化。一部分是持保守政治立场并日益掌控主流犹太组织的犹太教正统派、新保守派和右翼锡安主义群体。犹太教正统派人群尤其增长迅猛。在美国犹太裔人口增长停滞的情况下,其所占比例一直在持续增加。另一部分则是持左翼或自由派立场、倾向于异族通婚的犹太教改革派群体,以及日益脱离犹太教的世俗主义者。在对以亲近度上,年轻一代与老一代犹太人之间、非正统派与正统派犹太人之间,都存在巨大落差。根据“美国犹太人委员会”的一项统计,2006年,在40岁以下的非正统派人群中,16%的人宣称对以感到“很亲近”,而正统派宣称感到“很亲近”的占79%。年轻一代犹太人不像老一代生活在旧的记忆中,他们将以色列视为地区性霸权和占领强权。以色列在内政外交中咄咄逼人的行为,在取悦犹太保守势力的同时,侵犯了以、美非正统派犹太人的利益,加剧了自由派犹太人的身份认同焦虑。201411月,以色列右翼力推“犹太国”法案,以强化以色列的“犹太性”。美国犹太组织担心此举将危及以色列的民主性,损及阿拉伯少数民族和妇女的权利,并将导致反以、反犹上升。其结果是,该法案受到“美国犹太人委员会”、“反诽谤联盟”和“犹太公共事务理事会”等主流犹太组织以及犹太教改革派、保守派的强烈反对。鉴于“美以公共事务委员会”等主流犹太组织长期追随以色列政府立场的做法,一些中左翼和自由派犹太人开始质疑“美以公共事务委员会”是否仍是他们信念的合适代表者。

“犹太街”代表着犹太社团内部不满当权派的“沉默的大多数”。其在短期内的兴起,正是犹太社团内部裂变的结果。该组织成立于20084月,是第一个将竞选资金与国会游说结合的犹太左翼团体。

该组织将自身界定为“支持以色列、支持和平”的组织,将美国对以色列的偏袒视为有损美、以长远利益的纵容“醉驾”行为;主张美国要加强干预,阻止以色列不当行为。该组织以自由派信念来重新定义何为“支持以色列”,打破了美国犹太人对以色列政府亦步亦趋的传统,甚至支持一些被视为反以、反犹的人士。在2015年年会上,“犹太街”领导人本·艾米(Jeremy Ben-Ami)甚至称内塔尼亚胡为“种族主义者”,不能代表他们。该组织吸引了大量犹太自由派青年的支持,并促进了左翼犹太组织的整合。该组织与中右翼犹太组织在涉以问题上立场相左,严重对立。20144月底,“主席联合会”成员组织代表投票,决定是否吸纳“犹太街”入会。其结果是,“犹太街”因众多右翼组织反对而遭到拒绝。这引起犹太教改革派的严重不满,其领导人甚至威胁要带领改革派退出“主席联合会”。“犹太街”的政策立场与奥巴马政府基本一致,由此奥巴马政府的政策立场在犹太社团内部也出现了响应者。而原来“亲以”的自由派议员在公开讨论敏感问题时,也有了“安全空间”,更少感觉旷野呼号的孤独。

2017215日,内塔尼亚胡与新任美国总统特朗普在白宫进行了首次会晤,双方尽显亲密。在会晤中,特朗普仅用只言片语就漫不经心地抛弃了数十年来美国致力于推进两国方案以实现巴以和平的传统政策,称不管一国还是两国,只要双方喜欢就行;巴以之间须自行直接谈判,美国不会提供解决方案。在会后的联合宣言中,双方重申了美以之间的特殊关系,同意美、以之间的关系“亲密无间”(no daylight)并将建立更加紧密的关系。双方表达了在反对伊核协议、打击恐怖主义等方面的共识。特朗普向内塔尼亚胡强调了美国对以色列安全坚定不移的使命,并承诺将保障和强化对以安全合作。美、以之间的关系迅速回归奥巴马上任前“亲密无间”的状态。除对以色列大肆扩建定居点稍有异议外,特朗普政府在其他问题上的政策立场都与内塔尼亚胡政府高度契合。

如果说奥巴马政府代表着美国自由派左翼的立场,那么,特朗普时期美国政府的对以色列政策骤然间超越了美国保守派主流,摆向了保守派右翼,甚至将立场中间偏右的“美以公共事务委员会”等主流犹太组织远远地抛到了身后。特朗普本人及其中东政策团队成员与犹太教正统派关系密切,如特朗普的女婿、白宫高级顾问贾瑞德·库什纳(Jared Corey Kushner)、提名驻以大使戴维·弗里德曼(David Friedman)等都是高度亲以的正统派。弗里德曼本人长期支持以色列扩建定居点,并反对两国方案。而副总统彭斯则出自高度支持以色列右翼的基督教福音派。右翼势力在美国行政部门对以政策团队中的主导地位,以及共和党对国会参众两院的掌控,必将极大鼓舞美国国内的右翼亲以势力,为他们介入中东政策提供前所未有的精英关联。由此,美、以右翼势力还将出现联动共振的局面。中、右翼犹太组织将由此“如鱼入水”,更易管理和稳固美、以之间的特殊关系。201754日,美国白宫宣布,总统特朗普任内首访选择包括以色列在内的中东国家和欧洲多国,这一动向表明了特朗普政府对以色列这一“特殊国家”的看重。

当然,这并不意味着双边关系中的摩擦会消失。美国并不会无视自身利益和形象,给以色列提供一张“空白支票”,无条件容许甚至支持以色列右翼推进其内外政策议程。而特朗普时期党争进一步加剧的局面也为美国主流犹太组织带来了难题。对于长期依赖于两党亲以共识的犹太组织而言,如何在两党党争的暴风骤雨中保持平衡,不使涉以政策成为党争议题进而导致自身政治资本受到销蚀,甚至被迫投身某一政党从而限制自身的政治空间,这仍将是一个严峻的挑战。

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