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中介建设是深化预算绩效管理改革的“先手棋”

原标题:中介建设是深化预算绩效管理改革的“先手棋”

俊伟评说

张俊伟

第三方中介机构接受财政部门或支出部门的委托,独立开展绩效评价,是预算绩效管理的重要环节。当前我国预算绩效管理中存在的许多问题,在很大程度上都和中介机构能力不足、职能履行不充分有关。第三方评价机构发展存在的问题主要有以下方面。

组织类型单一,机构能力不足。预算绩效评价是一项跨学科的管理评估活动。评价机构及其工作人员需要拥有预算管理、会计审计、公共管理、实证分析以及被评价项目相关领域的专业知识。和评价工作要求相比,会计师事务所存在人才储备不足、组织架构、激励机制不适应等短板;而新涌现的咨询公司、专业研究机构则存在经验不足、财务分析薄弱的弱项。

中介机构独立性不足,影响到评价结果的公正性。当前中国政府是“强政府”,中介机构在主观上不愿意“开罪”被评估的政府部门。在绩效评价过程中,基础数据的获得、问卷调查的开展都严重依赖被评估机构的合作;在出具评估报告前,评价委托方往往会对评估初稿提出修改意见,而这些意见又是评估机构必须认真考虑并予以吸收的。此外,为了保障绩效评价有效开展,委托方往往聘请外部专家对中介机构的评估方案提出修改意见,外部专家往往对评估对象了解并不充分,从而出现修改建议脱离实际情况、最终评价方案水平下降的现象。上述种种因素结合在一起,就使第三方评估很难真正贯彻“独立性”。

评价服务质量参差不齐,评估质量亟待提升。目前第三方中介机构的服务质量普遍存在忽高忽低的现象,和委托方的期待尚存在一定差距。主要表现在:评价指标设计不合理、评分标准取值不科学、实地调查不专业、改进建议可操作性不强等。在提升第三方机构服务质量方面还有很多工作要做。

要改变上述局面,一个重要思路就是加快培育行业性组织,充分发挥中介组织自我发展、自我管理、自我约束的积极性。在这方面,上海市已经走在了全国的前面。

2014年11月1日,上海市公共绩效评价行业协会正式成立。这是全国首家以培育、管理和发展第三方评价机构为目标的行业自律性组织。自成立以来,协会主要开展了如下工作。

开展业务培训,提高从业人员素质。协会联合上海财经大学、上海闻政管理咨询有限公司等机构,联合打造“青年学者训练营”,采用统一培训和个性化培训相结合、政策解读与绩效管理案例剖析相结合的方式,提高学员的业务素养与专业技能。经过培训,许多学员通过了“初级绩效评价师从业资格”考试。协会还计划推出中级绩效评价教材,开发在线培训课程,开展“绩效评价中级评价师”的培训和资质认定工作。

联结社会力量,完善绩效管理工作。协会积极推动自身的专家团队建设。2016年5月,协会启动增补专家库工作,吸纳政府官员、高校专家以及从业人员代表70多人进入专家库。专家库拓展了协会的智力资源,为更好地聚焦关键问题开展研究、更好地服务会员单位、服务政府预算绩效管理夯实了基础。在定期举办沙龙活动的基础上,协会还推出了“绩效圆桌论坛”。首届“绩效圆桌论坛”于2016年10月在宁夏召开,来自财政部、上海市财政局、宁夏自治区财政厅、上海财经大学等单位的20多位代表参会。会议对完善预算绩效评价指标体系提出建议,并发表了“绩效评价标准体系建设白皮书”。

推动行业自律,提高自我管理和自我约束能力。今年3月,上海市财政局开发的绩效管理平台上线。协会将依托该平台,与上海市财政局联合对第三方中介机构从事预算绩效评价的活动进行监控。为了推动第三方评估市场规范、健康发展,协会计划在今年发布《上海市第三方参与绩效评价行业指引》,通过明确绩效评价工作的流程和行为规范,以确保绩效评价服务的质量;协会还计划推出《上海市第三方参与绩效评价行为准则》,对第三方中介机构参与绩效评价工作提出明确的职业操守和行为规范要求,以推动市场合理竞争、健康发展。

虽然上海市公共绩效评价行业协会成立时间不长,对其作用发挥的情况也未开展系统评估。但近年来协会的工作、对业界带来的改变有目共睹。受上海市成功经验的启发,海南省也已经成立了海南省财政绩效评价行业协会,并在业务上大量复制、推广上海协会的做法和经验。

当前,我国预算绩效管理改革正处在重要的关节点上。一方面,随着全面深化改革重要措施快速出台告一段落,“预算绩效管理”将重拾发展势头。随着项目评估向纵深发展,随着完善部门预算绩效评价和基层政府预算支出绩效评价提上议事日程,需要对一系列重大问题作出回答;另一方面,随着深层次矛盾逐渐显露,既有预算绩效管理框架中的缺陷也需要得到弥补和消除。需要凝聚政府、学者和业界共识,把改革进一步推向深入。而推动中介机构协会的建设,无疑是一步先手好棋。

(作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员)返回搜狐,查看更多

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