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【深度】监管不严,产能置换让水泥僵尸产能"借尸还魂"

原标题:【深度】监管不严,产能置换让水泥僵尸产能"借尸还魂"

自2014年实施的产能置换政策无疑是实现水泥去产能的最重要的措施之一,但在遏制水泥产能新增方面并未发挥应有的作用,水泥产能仍在增加,去产能工作任重道远。究其原因,一是认识上尚存在误区,二是产能置换政策本身偏软,三是政策监管亟待加强。

一、产能置换是实现水泥行业技术升级和遏制新增的最重要政策措施之一,但从实际执行效果看并没有起到遏制水泥新增产能的作用

早在2009年,国发【2009】38号《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》提出“严格控制新增水泥产能,执行等量淘汰落后产能的原则”。

2013年,国发【2013】41号《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》,又进一步提出“严禁建设新增产能项目,……对确有必要建设的项目,以等量或减量置换原则进行申报,……在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域,实施减量置换,相关部门认定后依法依规补办相关手续。”且在工信部落实41号文的《关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知(工信部产业【2015】127号)》中明确指出:“项目产能置换指标须为2011年及以后列入公告的企业淘汰产能。”

2016年,国办发【2016】34号更是“提出严禁新增产能,……2020年底前,严禁备案和新建扩大产能的水泥熟料建设项目;2017年底前,暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料产能置换。”

可以看出,国务院三个抑制和化解产能严重过剩矛盾的重要文件中,都把禁止(控制)新增产能和产能置换作为最重要的措施之一,脉络十分清晰,且措词分量越来越重,对新增产能由“严格控制”变为“严禁新增”,对产能置换由“执行等量淘汰落后产能的原则”,转变为“以等量或减量置换原则”,且落后产能已不能作为置换指标。之后,又进一步转变到实际控制人不同的企业间的产能置换都被暂停。

通过多年来政策去产能持续发力,终于使近两年来水泥产能持续扩张趋势开始逐步放缓。8年来新增熟料产能约9亿吨,过剩程度持续加重,但产能置换政策对去产能的积极作用是无庸置疑的,如果没有产能置换政策,我国水泥产能利用率可能达不到60%,甚至更糟。

二、水泥产能仍在增加,去产能工作任重道远

虽经“八年抗战”,截止2017年6月底,全国实际熟料产能仍由2009年的11亿吨增到20.2亿吨,水泥产能由18.7亿吨增至38.30亿吨。2016年熟料产能利用率只有68%,水泥产能利用率只有62.74%,且在建熟料产能尚有0.64亿吨。参照国外成熟经验,产能利用率在80%以上才是合理的。如果要在2020年底前初步完成去产能的目标,考虑到我国水泥消费量已见顶,未来三年水泥需求下降、回转窑实际产能高于设计产能等因素,初步测算,水泥行业在未来的3年时间内,要压减熟料设计产能6.3亿吨。任务十分艰巨,时间十分紧迫。

三、消除误区,进一步提高对水泥去产能的认识

为什么8年抑制产能,4年去产能,路漫漫而收效甚微,未能奏效呢?笔者通过参加各种水泥去产能相关会议及阅读各种新闻媒介上发表的诸多去产能的文章后认为,我们行业内外对水泥产能过剩的严重程度仍估计不足,导致部分人士对去产能的认识高度不够,甚至存在误区,这是去产能未能奏效的思想上的原因。

首先,水泥产能过剩是严重的过剩。按照国发【2013】41号文的说法,是已造成了社会资源巨大浪费,降低了资源配置效率,阻碍了产业结构升级。

其次是全面的严重过剩,而不是区域性的过剩。除上海、北京、天津已明确不发展水泥的直辖市外,每个省、每个区域不分东西南北都是严重过剩,只有严重过剩与极度过剩的区别,如新疆自治区的产能利用率只有三成,已属极度过剩。

其三是高水平产能的严重过剩。把目前所有落后水泥产能全部剔除在外,仍然是严重过剩,从当前的实际情况看,按工信部的标准列为落后产能的产能已大部分被淘汰或长期关停,只有少数省份仍有部分落后产能仍在维持生产。

其四是“活产能”的严重过剩。近年来,由于市场竞争的原因及部分有责任、有担当的水泥企业主动停窑的原因,社会上已有部分新型干法熟料生产线陆续停产,业内通常将连续停产1年以上的产能称为“僵尸产能”,这些产能要恢复生产难度已很大,这部分产能占熟料产能的10%以上,相应的,仍在正常组织生产的产能称为“活产能”,当前,即使剔除所有“僵尸产能”,单单“活产能”也已过剩20%以上;

其五是实际产能的更严重的过剩。众所周知,目前新型干法水泥熟料生产线的实际产能比设计产能要高出20-30%,如考虑此因素,当前,我国熟料产能利用率实际上都达不到50%。

在当前水泥产能全面严重过剩的情况下,产能向优势地区调整只能是个伪命题,如果新疆自治区过剩产能通过产能置换的方式向其它省份转移,不但解决不了新疆地区产能极度过剩的问题,更会加剧其它省份的产能过剩,北方地区的过剩产能向南方地区转移也只会是同样的结果。

另外,在“活产能”已严重过剩的情况下,如果“僵尸产能”还参与产能置换,只会是“僵尸产能”通过产能置换而“复活”,客观上反而造成实际产能的增加。如果认为“僵尸产能”参与产能置换是一种合理妥善解决“僵尸企业”的一条有效的办法,那是本末倒置,这种错误认识是极其有害的。

四、去产能政策本身偏软且有漏洞

去产能政策本身偏软且有漏洞也是未能奏效的一个重要原因,政策力度不足主要体现在以下五个方面。

第一,仍在实行不能实现去产能的等量置换,而非减量置换。根据工信产业【2015】127号文,只有在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域,必须实施减量置换,这些地区还只包括北京市、天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省,以及广东的9市,对其它地区的规定只模糊地带了句“以及其他环境敏感区域”。这样的结果只能造成,我国当前大部分水泥熟料项目只进行了等量置换,而等量置换是不可能去产能的,且由于技术进步,采用了更为先进的工艺技术和更优良的装备后,实际产能反而是增加的。

第二,“僵尸产能”仍在参与产能置换,在客观上反而造成了实际产能的增加。

“僵尸产能”只会通过产能置换“借尸还魂”,把“僵尸产能”变为“活产能”,把“死老虎”变成“活老虎”,得不偿失。

第三,仍在实行无限制的跨区域产能置换,进一步加剧区域性的产能过剩。

无限的跨区域产能置换,进一步加剧区域产能过剩,但产能置换也确实需要有一定的范围,范围划分过小,会事实上造成没有可供置换的产能的情况,根据我国的实际情况,笔者认为以地级市为单位,在同一地级市范围内进行产能置换是最合理的。

第四,实际控制人不同的企业间的产能置换,将降低产能置换的门槛。

在国办发【2016】34号文中规定:“2017年底前,暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料产能置换。”但是,2017年上半年又已过去,是应到了重新修订规定,将“暂停”改为“禁止”了。

第五,产能核定标准不完善,造成部分企业钻漏洞,打擦边球,使产能置换工作走样甚至变味。

自国发【2009】38号文发布以来,许多日产5000吨熟料水泥生产线,是按4000吨线或4500吨线申报并批准的。循此恶例,为规避产能置换政策,近年来,熟料项目“批小建大”十分普遍。

五、政策监管亟待加强

政策监管是去产能工作最重要的环节之一,监管不力,其它所有的努力都是徒劳,而由于某些地方政府官员所谓的“政绩”及地方保护主义,政策监管反而演变成了地方政府保护。部分地方政府利用产能置换帮助违规清理项目变相“洗白”和置换后“批小建大”。

从当前产能置换的实际情况看,重复置换、假置换现象非常普遍,甚至明令不允许作为置换指标的落后产能都有置换了三遍四遍的,有的地方政府甚至连遮遮掩掩也已不再了。8年来新增的9亿吨熟料产能,有一半以上就是通过重复置换、假置换,变相洗白及置换后“批小建大”等造成的,数字触目惊心。

所以,笔者在此再次呼吁,要切实加强政策监管,加大政策问责力度。对严重违规项目切不能有“孩子已生下来了,又能怎么办?”的恻隐之心,对严重违规者的仁慈,就是对遵纪守法者的侮辱!推而广之是对行业去产能的伤害和残忍,是对供给侧结构改革的“阳奉阴违”!

六、结语:有效的产能减量置换才能真正实现去产能

产能置换是去产能的最重要的措施之一,实践证明也是一个好的抓手,但是,只有实行减量的产能置换,范围限定在“活产能”的产能置换,区域限定在同一地级市内部的产能置换,同一实际控制人的产能置换,有统一产能核定标准的产能置换,政策监管到位的产能置换,杜绝了假置换、重复置换的真实的产能置换才是有益的、有效的。我们必须消除误区,进一步提高认识,切实增强责任感、紧迫感和使命感,沿着真实有效的产能置换的正确方向前进,真正地实现去产能。

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