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PPP模式在我国城市轨道交通领域的应用

原标题:PPP模式在我国城市轨道交通领域的应用

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星期四

文章来源:中咨咨询

作者:周晓勤

中国城市轨道交通协会常务副会长 周晓勤

2018年1月27日,中国PPP咨询机构论坛在郑州召开“城市轨道交通PPP模式健康发展及案例实践”专题研讨会。中国PPP咨询机构论坛会员单位,与城市轨道交通PPP模式应用密切相关的政府部门、社会资本方、地铁运营商、金融机构、设备供应商、施工企业等单位260余名嘉宾和代表出席了本次会议。中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤先生应邀出席本次论坛,并发表“PPP模式在我国城市轨道交通领域的应用”主旨演讲。现整理刊发周晓勤常务副会长的发言,供大家参考。

大家上午好!非常高兴有机会参加“城市轨道交通PPP模式健康发展及案例实践”专题研讨会,首先我代表中国城市轨道交通协会,祝贺这次研讨会的顺利召开!也预祝能够取得预期的结果。在座的各位都是城市轨道交通或PPP领域的专家,我想介绍三个方面情况。

第一,城市轨道交通发展现状及趋势;

第二,PPP模式在城市轨道交通领域的应用现状;

第三,具有生命力的PPP模式必须符合行业特点。

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城市轨道交通发展现状及趋势

我国城市轨道交通发展从北京地铁1号线开始建设到现在,历经数十年的时间,大概划分为三个发展阶段。

1.起步阶段。上世纪80年代之前,北京地铁一号线54公里一直在运营。

2.开始发展阶段。进入上世纪90年代以后,特别是我国提出了城市轨道交通装备国产化发展国家战略之后,城市轨道交通得到了较快发展,现在国产化率已经达到70%以上的水平。

3.快速发展阶段。进入2000年以来,特别是2003年国办81号文《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》,提出规范轨道交通发展的政策以后,提出“量力而行、有序发展”的基本原则,直到现在这些要求都是成为指导我国城市轨道交通行业发展的重要依据。

“十三五”期间是我国城市轨道交通快速发展的阶段,截至2017年年底,中国城市轨道交通协会统计的我国城市轨道交通运营里程为5022公里。我们把国铁运营具有城市轨道交通性质的项目也列入进去,如北京S2线、八达岭线、成都的成灌线、都江堰线,还有兰州的机场线等,这些是国铁运营的具有市郊铁路性质的线路。实际上,纯城市轨道交通的线路有4000多公里,还有一些是不属于国家发改委审批的现代有轨电车如果也统计在内,相关统计数据也会发生一些变化。

(一)发展现状

截止到2017年底,中国内地累计34个城市建成投运城市轨道交通线路5021.7公里。新增石家庄、珠海、贵阳、厦门4个城市。其中,珠海是有轨电车,厦门、贵阳、石家庄新开通地铁。2017年是有史以来单年新增里程最高的一个年份,新增33条运营线路,868.9公里运营里程,2017年新增城市轨道交通运营线路再创新高,较2016年增幅高达62.5%。

2017年底我国内地城市轨道交通运营里程

“十二五”以来我国各年新增城市轨道交通运营里程

可以看出,2015年和2016年我国城市轨道交通实现了跨越式发展,可以预见2018年仍将和2017年不相上下。其中一个很重要原因是, 2016年、2017年国家发改委为了促进城市轨道交通发展,发行了一批专项建设债券,规模超过2000亿元,对城市轨道交通发展是一个较大的刺激。

现在34个城市开通了轨道交通,大多数城市的运营里程在100公里以下。200公里以上的只有9座城市,大部分是100-200公里的城市,发展较快的城市,绝大多数还基本上处于起步发展、构建骨架网的阶段。200公里以上的城市基本都已成网;100到200公里的城市都已基本形成骨架线路,并在逐步成网过程中;100公里以下则处于发展初期。

从2017年新增线路的制式看,仍然是以地铁为主,目前国内5000多公里城市轨道交通超过70%以上仍然是地铁。地铁属于大运量的城市轨道交通,适应于大城市、超大城市,对于现在大量准备拟建城市轨道交通的三线四线城市,建地铁应该属于过度超前。无论是城市空间结构、客流规模、经济实力,对于建设地铁都会是一个沉重的负担。可选择的轨道交通系统制式很多,包括中低速磁浮、有轨电车、轻运量轻轨,都应该是很有前途的,不应该将注意力都集中在地铁上。

(二)发展趋势

1.建设规划里程

截至2017年底,国家已先后批复43个城市的近期建设规划,规划总里程超过9000公里,其中已建成运营和在建线路的规模达到批准规划的65%。目前在建规模超过5000公里,每年完成建设投资约4000亿元。

我国中央政府批复43个城市建设规划的建设规模

中国铁路总公司(即原来的铁道部)每年的建设规模平均大约8000亿元。城市轨道交通建设规模现在已是国铁建设规模的一半,这个数字确实已经达到相当高的水平。现在批复的规模,包括建成的及已经开工建设的,已经超过规划拟定规模的50%,各地都在积极报批新一轮建设规划。

2. “十三五”与“十二五”期间的发展差异

比较“十三五”与“十二五”期间的城市轨道交通发展,主要差异表现在以下方面:

(1)“十二五”期间,我国在城市轨道交通投融资方面取得了较多的创新成果。“十三五”期间我国城市轨道交通的建设规模是“十二五”期间的3.3倍,所需资金规模应为“十二五”期间的4倍以上,不论是市财政性资金还是债务性资金,对各个城市来讲都将是一个巨大的负担,需要采取更加多元化的投融资模式,解决“十三五”期间轨道交通的巨大资金需求。

(2)在新的预算体制和财政新规下,目前PPP模式已成为城市轨道交通多元化融资中最重要的手段,PPP模式在“十三五”期间仍将继续发挥其重要的融资功能。

(3)城市轨道交通行业自身也开始进入新的发展阶段:轨道+物业开发+资源开发+资本运作将成为模式创新的重要形式。

其中,城市轨道交通投融资发展经历了三个阶段。

阶段一:完全以政府投入的阶段,像北京、上海、广州第一条线建设的时候,60%以上资金都是政府财政资金支付,再辅以银行的部分贷款。

阶段二:政府引导的投资,政府提供资本金,政府成立一个投资平台,像北京的京投公司。各个城市都有轨道交通或者交通建设的投资公司,作为政府融资的平台,政府注入部分资金到市场上去进行多元化融资,这是轨道交通发展的第二阶段。

阶段三:采用PPP模式,城市轨道交通进入多元化融资的创新阶段。

按照《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》,到“十三五”末,我国城市轨道交通规模将达到6000公里。按照当前发展趋势,实际建设规模一定会被突破。现在已经达到5000公里,还有2018年、2019年、2020年三年的建设时间,“十三五”末实际完成规模达到10000公里应该没有问题。在“十三五”期间,轨道交通仍将是我国基本建设投资领域的一个热点。

3.未来发展趋势

对于未来城市轨道交通发展趋势的基本判断,我们认为有以下几点可供把握:

(1)量力而行,有序发展。这是2003年81号文确定的原则。国家层面对城市轨道交通发展的宏观调控力度很大,近期国家发改委基础产业司正在建立城市轨道交通建设运营监管的数据库,希望对后续的建设和管理进行有效监管。

(2)多层次、多模式发展。现在是以地铁为主,今后在市域铁路、轻轨、城市现代有轨电车方面也要快速发展。

(3)综合化、网络化发展。即综合枢纽、多网融合。所谓“多网”就是大铁路的干线铁路网、城际铁路网以及城市轨道交通网要融合发展。在发展过程中,枢纽建设是关键,各种方式的集合进行功能分配,特别是相关的物业发展和城市功能拓展,围绕枢纽有很多文章可做。

(4)综合开发、一体化发展。就是推动轨道+物业+资源开发+资本运作的发展模式。

(5)节能、绿色、环保、低碳发展。

(6)互联网+、智能发展、智慧轨道,这些都是近几年来提出的新理念,今后将有快速发展。这些理念的提出,一切都是为了安全,为了快速且高质量的发展。

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PPP模式在城市轨道交通领域的应用现状

城市轨道交通PPP模式在国内已有十多年的发展历史。到目前为止,城市轨道交通采用政府和社会资本合作模式算得上比较成功的,我认为目前还仅有港铁一家。港铁与北京、杭州、深圳的合作,算是比较成功的案例。虽然现在很多线路都在采用PPP模式进行运作,有的已经进入实施阶段,但是尚没有发现有成功运营的案例。

这次开会之前,我请协会专门做统计的同志在网上大概梳理一下,初步统计我国43个城市当中有39个城市开展了城市轨道交通项目采用PPP模式的应用,涉及项目135个,总投资规模达到24000多亿元,可谓规模巨大!当时一看这个数字我觉得有点吓一跳,我说这个能作为协会的数字颁布吗?后来说还不行,如果要作为协会数字对外公布,需要逐个城市进行核实。

(一)城市轨道交通PPP项目突出特点

我从事轨道交通毕竟干了这么长时间,现在这么多项目在做,而且我本人在中咨公司工作期间也参与了有关城市轨道交通PPP模式实施方案的编制及评审等相关工作。概括目前国内实施城市轨道交通PPP项目的情况,下列突出特点应该予以把握:

1. 城轨业主对PPP模式理解不深,甚至有偏差,不能主动引导;

2. 多数承担为业主服务的PPP咨询机构对城轨行业的特点认识不深,实施方案缺乏行业特色,即对运营的专业要求高,并要特别强调以人为本及安全第一;

3. 社会资本的中标者基本都是央企,且以建筑业央企为主,对城轨运营均是“外行”,难以承担项目全寿命周期的使命,也难以理解城轨运营主导一切的理念;

4. 由于社会资本方缺乏轨道交通的运营能力,最终运营管理可能还会再交回项目所在地的轨道交通公司承担,因此本应由社会资本方分担的运营期间可能发生的各种风险,最后又回到地方政府头上;

5. 控制项目最高投资限额的概算批复通常晚于PPP项目招标,实施方案难以稳定;

6.推翻前期对客流预测的结论,索取尽可能多的政府补偿承诺,是政府和社会资本“博弈”的焦点。

(二)城市轨道交通收入和成本结构

城市轨道交通行业收入(含补贴)及成本结构的

综合分解图

在收入与补贴方面,图中蓝色图示为地铁运营项目,运营补贴占票款收入的比例较少;资源开发占28%,应充分肯定资源开发是补偿运营最有效的手段。以后在做城市轨道交通PPP方案的策划过程中,对其收入结构和成本结构等首要问题必须形成较为清晰的概念。

成本是比较固定的。其中,房地产及地铁资源开发占成本的比例比收入占比要差得很远,这方面还是很有潜力的。

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具有生命力的PPP模式必须符合行业特点

(一)城市轨道交通的政策文件

城市轨道交通建设是有“门槛”的,不是说谁想建就建,谁有钱就可以建,必须要符合国家政策的要求。这个政策当初设定“门槛”是国办发2003年81号文,对地方财政收入、地区生产总值、人口、客流都有具体的要求。2015年49号文比2003年81号文更加细化,目前国家发改委正在拟定“新81号文”,还在酝酿过程中。现在的条件与15年前大不相同了,但门槛一定还要有,地铁项目建设一定不能完全放开。城市轨道交通投资巨大,专业技术要求较高,对城市发展影响重大,一旦决策失误,其损失将是不可估量的,所以国家在宏观控制方面一直没有放开。有些城市现在打擦边球、走一些旁门左道,我们咨询机构一定要注意国家政策,如果不符合国家政策,今后项目将寸步难行。以前不符合国产化政策的时候,国家发改委首先不会批;现在不符合相关政策,银行不会贷款,国土部门不会划地,环境部门不会同意环境影响评价。不符合国家规定的条件,没有国家的审批文件,后续一切程序都很难往前推进。

近年城市轨道交通行业部分政策列表

这个表格仅列出与城市轨道交通相关的少部分政策文件。城市轨道交通行业政策性非常强,相关国家政策法规也非常多、非常全,除了国家部委一级的,地方政府还有很多,特别是土地、环境方面,地方政府有很多地方政策。

(二)轨道交通PPP模式面临的困难和挑战

1.认识上:地方政府、项目业主及社会资本方仅将其作为一种比较“特殊”的融资方式,在操作理念和目标导向上与国家(发改委、财政部)所倡导的初衷差距巨大。

2.偷梁换柱,名PPP实则BT;名股权投资实则明股实债;名项目融资实则政府融资和国企融资;名可行性缺口补贴实则千方百计套取政府财政补贴。某些咨询机构在实施方案的制定过程之中,起到推波助澜的作用,有着不可推卸的责任。

3.结果:巨大的城市轨道交通建设市场成为“社会投资人”进入的领域,实则大型施工企业(多数为央企)争夺被冠以PPP模式工程项目的“盛宴”。

(三)轨道交通采用PPP模式的建议

1. 尽快建立适应城市轨道交通行业PPP模式应用的标准规范。

2. 学习掌握城市轨道交通项目前期工作的程序及相关政策,避免实施违规项目。

3. 创新发展城市轨道交通PPP模式,如TOD协同发展。轨道交通运营很重要,除了运营之外,轨道交通相当于一个产业,围绕建设交通引导发展(TOD)产业,努力把PPP模式做得更加规范,更有生命力,实现真正的创新。

4. 重视风险研究,特别是运营期风险,建立合理的风险分担机制。如果只建设不运营,运营期风险将非常大,各地轨道交通集团老总和分管运营的老总面临的运营风险是长期的。工程建设可能三年或五年就能完成,但轨道交通项目的运营风险则会在相当长的时期内天天面对,运营风险很大,但这个风险在行业之外往往体会不到。轨道交通采用“利益共享,风险分担”,到底如何理解“风险共担”,一说政府和社会资本共担,谁更多一点、谁更少一点,往往难以得出准确的结论。我认为必须是风险分担,你的就是你的,我的就是我的,谁也逃不掉,所以要建立风险分担机制。

5. 重视城市轨道交通PPP项目退出机制的研究。政府和社会资本合作难以持续下去,PPP模式需要设置合理的退出机制。我个人认为,退出机制今后要发挥很大的作用。PPP项目在国际上是有失败案例的,英国伦敦轨道交通PPP模式的应用就不是很成功。退出机制不搞清楚,以后会非常麻烦。

今天就简单介绍到这里,谢谢大家的聆听!也希望这次会议能够圆满成功!

(根据录音整理,未经作者审阅。)返回搜狐,查看更多

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