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财政管理体制改革的“海南样本”

原标题:财政管理体制改革的“海南样本”

《中国财政》记者 | 李颖 雷艳

在深化财税体制改革大潮中,海南走在了潮头。勇做改革“试验田”,“摸着石头过河”,海南财政管理体制改革逐步成熟,结出了丰硕的成果,成为我国财政管理改革可供借鉴复制的“海南样本”。

试编完成我国首张省级政府资产负债表

“2017年7月15日,对于奋战了大半年的会计管理中心的姑娘们来说是个值得纪念的日子,这一天海南省本级和所有市(县、区)政府综合财务报告编审完成,比财政部规定的完成时间提前了一个多月。”海南省财政厅党组成员、国库支付局局长郝传萍对记者说。海南省向财政部报送《海南省财政厅关于报送2016年度海南省本级政府综合财务报告和工作总结的报告》,成为第一个完成政府综合财务报告编制试点的省份,不仅得到相关部门的充分肯定,试编的省级政府资产负债表还被财政部作为全国第一张政府资产负债报表推荐给中国财税博物馆收藏。

编制政府综合财务报告,在发达国家是普遍实行的一种制度,为其提升管理效能,控制风险,提高决策服务能力,促进国家治理现代化提供了强有力的支撑。按照党的十八届三中作出的重大决策部署,《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》要求,在2016年至2017年开展政府财务报告编制试点。随后,财政部发布《关于开展2016年度政府财务报告编制试点工作的通知》,并决定在国土资源部等2家中央部门和海南等7个省份开展政府财务报告编制试点。海南省对试点工作高度重视,将省本级和所有预算部门、全省28个市县及其所有预算部门全部纳入试点范围。

“近年来,我国各地政府大规模举债搞建设,财政风险不断积累。一级政府到底有多少资产,欠了多少债,政府运行成本怎么样,只有摸清这些‘家底’,才能知道国家财政是否可持续,这是编制政府综合财务报告的重要原因。”郝传萍谈到。而真正摸清政府家底,政府财务报告就要尽可能完整地反映政府资产信息。相比现在的决算报告,政府财务报告里面三个关键信息,即政府资产信息、政府负债信息、政府行政成本信息,缺一项都不能全面反映政府财务状况。“对各级政府而言,编制这样一份财务报告不亚于一场自我革命,这不仅体现在其对财政财务管理的规范性要求大幅度提高,更重要的是政府要切实强化理念更新和自我规范,要勇敢面对诚信挑战。”郝传萍坦言。

早在2006年,海南就成立了课题研究小组,开展政府会计改革研究,2009年率先在全国开展权责发生制行政事业单位会计核算试点。从2010年起,海南就一直参与权责发生制政府综合财务报告改革的理论研究和制度起草工作。为配合财政部调研起草政府财务报告制度,海南先后三次试编权责发生制政府部门财务报告。这些工作的准备为正式开展政府财务报告编制试点工作打下了扎实的基础。同时,还提前清理历史债权债务,2015年以来,海南省财政厅多次发文要求省直各部门开展历史债权债务清理。截至2016年底,省直152个部门共清理核销历史债权77.9亿元,清理率为64.2%;清理核销历史债务40.91亿元,清理率为68.7%。各市县也于2016年着手开展债权债务的清理工作,截至2017年底完成30%以上,这项工作的开展为编制政府财务报告打下了良好的基础。

为实现部门财务报告数据自动生成,省财政厅专门成立项目研发小组,并制定了时间表。开发了预算单位“资金往来信息库”和“政府部门财务报表中间库”系统,与财政部开发的财务报告系统衔接。系统的开发完成,使全省账务系统和财务报告系统实现了互联互通和数据共享。同时,组建财务报告编审工作梯队,抽调各市县业务骨干,组建组织管理层、专业技术层、编制会审层3个层级组成的政府部门财务报告编审工作梯队,为部门财务报培训工作提供了组织和人才保障。

郝传萍说:“接下来,海南省将深入开展跨级次政府综合财务报告合并、基本项目并入行政事业单位账套核算、公共基础设施入账等课题的研究与试点,继续保持海南政府会计改革和财务报告试编工作走在全国前列。”

独一无二的“大集中管理”

政府财务报告的成功试编正是基于海南省独一无二的财政财务大集中管理体制。

在记者采访中,海南省财政厅副厅长杨传喜多次提到海南的会计集中核算改革。“这是海南的特色,我们一直坚持了下来。2000年,按照财政部、监察部关于稳步推进会计委派制度改革的要求,海南启动了以会计委派为核心的会计集中核算改革,并成立省直单位会计管理中心,撤销了所有预算单位的会计,实现了财务集中管理。”

实行会计集中核算后,实行“三集中”会计工作制,预算部门(单位)彻底取消原有的会计、出纳等岗位,仅设置1名报账员。2002年,会计管理中心增挂了“海南省财政国库支付局”的牌子,一套人马两块牌子,省支付局会计站130名在编人员,管理269家行政单位和454家事业单位账,实现了集约化管理,大大减少了会计人员,降低了行政成本。

全省财政资金的申请、审核、拨付、使用等信息全部纳入财政管理信息系统,实现财政财务管理业务流、预算指标流、资金收付流、财务信息流“四统一”,可谓“一本总账管到底”。“开支不符合预算、手续不齐全、发票不合规等,一律不给报销”。在支付局行政政法二站,会计冯巧薇向记者简要介绍了统一的财务会计工作规程。身份的转变让会计有了真正的监督话语权。以前“一个先生一本账,十个先生九本账”、单位的“账房先生”已成为历史,“内部人管内部事,自己人管自己钱”的情况在海南已不复存在。“同时,我们的系统和审计、纪检部门已经实现联网,系统一打开,所有资金账目一目了然。”郝传萍告诉记者。海南还建立了财政资金动态监控系统,依靠“电子警察”的预警控制和会计队伍的审核把关作用,全省预算单位“小金库”“账外账”产生的土壤被彻底铲除,白条冲账、胡花乱用、虚报冒领等财务乱象基本杜绝,挤占挪用资金和无预算、超预算等违规行为得到有效遏制。自实行集中支付以来,全省在报账审核过程共纠正25万笔业务,金额达725亿元;拒付4万笔业务,金额达98亿元。

截至2017年12月底,集中支付、集中核算管理已实现了“横向到边,纵向到底”的目标,横向覆盖全省各级预算单位,纵向延伸至行政村。全省实行会计集中核算的单位达7540家,国库集中支付单位达6238家,全年核算和支付财政资金达1303.41亿元。实行工资统发的人数达20.8万人,财政全额供养人员工资统发为100%。

“在财政厅党组的领导下,省支付局围绕中心,服务大局,坚持体制机制创新,打造专业化的会计队伍,搭建了全省统一的财政管理信息系统平台,形成了全省一盘棋、独具特色的财政财务大集中管理体制,在提高会计服务和监督质量,保障财政资金安全高效使用,节约行政成本,增加财政透明度,参与财政前沿改革和提高政府治理能力和水平方面发挥了重要的作用。”郝传萍说到,“更为关键的是,‘大集中管理’为国家治理能力和治理体系现代化探索出一条有效的路径,与成熟市场经济国家治理方式越来越接近。这是海南建省办特区后经过近20年的艰苦摸索总结出的一条符合海南省情的政府综合治理的宝贵经验,是海南在政府治理方面有别于其他地区的一张亮丽名片,需要倍加珍惜,不断完善。”

信息化带来高效的财政管理

海南财政管理改革之所以在全国独树一帜,是因为从一开始就走上了一条自主开发的信息化道路。

海南省财政厅信息中心主任孙少科介绍说,2002年金财工程启动以来,厅党组高度重视财政信息化建设,一直作为“一把手”工程来抓,确立了“利用先进的信息技术,建成覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用单位,支撑以预算编制、国库集中支付为核心的政府财政管理信息系统,规范管理,提高国库资金使用效益和政府财政管理决策科学性,增强财政管理的透明度,促进廉政建设”的建设目标,信息化建设一开始就真正切入了财政收支核心管理业务。

2003年,借鉴国外政府财政管理系统成熟的设计模式,提出“一个会计主体、一套编码体系、一套控制机制、一本总账、一个数据平台”的一体化应用理念。历经两年,于2005年率先在全国成功自主开发了政府财政管理信息系统(简称GFMIS),实现了国内财政管理信息系统建设的重大突破。同时省本级集中核算单位全部统一使用嵌入GFMIS的会计核算系统。2007年,在各市县进一步推广应用系统,为实现全省会计信息资源共享和综合利用打下了坚实基础。

经过多年不断发展,建立起以总账结构为基础的政府财政管理一体化平台,基于平台相续建成了项目库、预算编制、预算执行、工资统发、政府采购、财政惠民一卡通、非税收入征缴、会计核算、财政资金动态监控等业务子系统,覆盖从预算编制、执行、监督到绩效评价等完整的财政业务全过程,有力支撑了部门预算、国库集中收付、工资统发、政府采购、收支两条线、会计集中核算等财政改革和管理。

目前,海南省从省本级至市县、乡镇各级财政均基于一体化平台使用同一版本的业务系统,全省大集中部署应用,各级财政业务管理环节的流程、职责、功能由系统灵活设置和统一控制,上下级财政之间、财政与预算单位之间、财政各业务系统之间实现信息共享和有机衔接,各财政业务环环相扣、上下互动、左右联动,协同工作。一体化框架下,预算局、部门处、国库处、支付局等部门业务管理环节间的“无缝衔接”,既相互促进又相互制约,有效提升财政管理质量和工作效率。在全国实现了“三个率先”,即:率先实现预算指标和国库收支的一体化管理,率先实现预算指标的动态自动控制,率先实现全省财政数据大集中管理。同时,以信息化技术为支撑,源头治腐,提高财政管理效能,控制风险,规范各级政府财政财务管理,增强预决算管理透明度,实现“阳光财政”等方面发挥了重要的作用。返回搜狐,查看更多

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