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我国PPP项目中的政府保证机制及其应用

原标题:我国PPP项目中的政府保证机制及其应用

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星期四

文章来源:中国PPP智库

叶欣晨,刘婷,王守清.我国PPP项目中的政府保证机制及其应用,建筑经济,2018(10)

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我国PPP项目中的政府保证机制及其应用

叶欣晨1,刘婷2,3,王守清2,3

(1.清华大学医院管理研究院,广东 深圳518055;

2.清华大学建设管理系,北京100084;

3.清华大学恒隆房地产研究中心,北京100084)

摘要:通过文献(含合同)调研的方式梳理出23种政府保证机制,并进行理论分析,进而筛选出19种合理的政府保证机制。在此基础上,通过问卷调研及因子分析的方式对保证机制进行分类并研究7类代表性PPP项目各自适用的政府保证机制。最后,通过访谈的方式筛选出实践中应用情况较差的政府保证机制,并结合专家观点和4个典型案例分析提出提升政府履约能力、落实政府保证机制的建议。

关键词:PPP;政府保证;风险分担;因子分析

Thegovernment guarantees and its application of PPP in China

YeXinchen1, Liu Ting2, 3, Wang Shouqing2, 3

(1. Institute for Hospital Management,Tsinghua University, Shenzhen 518055;

2. Department of ConstructionManagement, Tsinghua University, Beijing 100084;

3. Hang Lung Center for Real EstateTsinghua University, Tsinghua University, Beijing 100084)

Abstract: This paper identifies 23 types of governmentguarantees from literature including contracts review, among which 19 filteredout as reasonable guarantees through further analysis. Then, this paper studiespractices of government guarantees in seven representative PPP sectorsrespectively through questionnaires and factor analysis, and further identifiesthe government guarantees that performed poorly in practices through expertinterviews. Finally, this paper proposes suggestions on improving governmentguarantee practice based on the interview and four case studies.

Keywords:PPP,Government Guarantees, Risk-Sharing, Factor Analysis

基金项目:国家自然科学基金资助项目“PPP项目的控制权配置研究”(71572089),“PPP项目股权结构的优化研究”(71772098)。

1 引言

PPP项目周期长,在实践过程中会出现各种问题,很多问题根本上源于风险分担与管理不当[1]。政府分担风险的主要方式是给予项目公司一定的保证,如最低收入担保甚至收益率保证等[2]。目前我国PPP项目的政府保证实践存在一些问题,有些源于法规政策的空白,有些则源于保证本身设计的不合理[3]。若政府提供了不合理的保证,就有可能导致政府违约或承受超出预期的财政负担,对政企双方都可能不利[4]

PPP项目中政府需要与企业合理分担风险,提供给企业的保证应适当,因此,梳理和分析常用的政府保证机制及其适用性具有重要的现实意义。值得注意的是,本文所指PPP项目是指广义的PPP项目,即政府与社会资本有或多或少合作的项目,而非在项目开始时政府与社会资本共同成立SPV以实现有限追索的狭义PPP项目。

2 常见的政府保证机制清单

本文通过广泛的文献(含合同)调研的方式梳理中国PPP项目出现过的政府保证机制,用“PPP保证”、“PPP担保”、“BOT保证”、“BOT担保”、“PPP guarantee”以及“BOTguarantee”等关键词在百度学术上进行初步检索,得到300余篇文献,通过阅读摘要,进一步筛选出57篇与政府保证密切相关的文献,包括48篇期刊论文、8篇学位论文及1本专著。整理出表1中前17种政府保证机制。

在文件调研之外,本文进一步通过查阅我国已有PPP项目合同条款的方式对政府保证机制进行补充。本文共选取了七个典型项目合同,涵盖供水、燃气、垃圾处理、污水处理、供热、收费公路、产业园区等七个领域,补充了表1中第18种到第22种政府保证机制。

为了验证前述梳理的政府保证机制的全面性及合理性,本文通过对8PPP专家访谈的方式进行了检验,访谈对象从事PPP研究或实践的时间为5-13年,参与或研究过的PPP项目在10-30个,覆盖前述所有7个领域,其中2人是发改委和财政部PPP双库专家,4人是发改委PPP专家,具有权威性。经专家访谈后,补充了表1中第23种政府保证机制。

表1 中国PPP项目中常用的政府保证机制及含义

序号

政府保证名称

政府保证机制含义

1

政府行为风险保证

政府承诺,若因政府行为的过错或者疏忽导致项目发生风险,则对投资者进行补偿。

2

征收补偿保证

政府承诺,若出于政策变化/公共利益等原因需要提前收回特许权,则对投资者给予补偿。

3

履约保证

政府承诺,就某些事项放弃豁免权,与投资者作为平等的主体受合同约束。

4

贷款保证

政府承诺,若投资者偿债违约,则承担偿债责任,对贷款方进行补偿。

5

限制竞争保证

政府承诺:(1)一定时期内、一定地域内同类型项目的新建、改扩建不予审批;(2)若兴建、改扩建类似项目,现有投资者同等条件下优先承建。

6

最低需求量保证

政府承诺,当实际市场需求量小于设定值时,则对项目公司做出补偿或允许调价;某些情况下,当高于某设定值时则政府也分享超额利润。

7

费用支付保证

政府承诺产品/服务的最小购买数量与购买价格,由政府或其代表购买项目公司产出的产品/服务。

8

最低收入保证

政府承诺,当实际运营收入小于设定值时,则对投资者进行补偿。当高于某设定值时则投资者也需要将部分收入归还政府。

9

后勤支持保证

政府承诺在土地使用权的转让及项目建设需要的基础设施上提供支持。

10

特许期保证

政府承诺,投资者可以在一定期限内通过运营项目来获取收入,且不因为利益丰厚等非正当原因改变特许期长度。

11

收益率保证

政府与投资者约定收益率的上下限,低于下限则补偿,高于上限则回收超额利润(已禁用)。

12

价格补偿保证

政府承诺:(1)若政府出于维护公众利益而拒绝合理的调价请求,则对投资者提供补偿;(2)若出于公共利益对收费进行强制调整时,也对投资者提供补偿。

13

税收优惠及税率补偿保证

政府承诺提供税收优惠,或当税收政策变化时,产品/服务价格可进行调整。

14

通货膨胀补偿保证

政府承诺,项目公司可根据当地的通货膨胀指数通过预先约定的调价公式对产品/服务的价格进行调整。

15

利率补偿保证

政府承诺对利率变动提供补偿,常见形式是利率变化超过设定幅度时,对投资者进行补偿或允许调价。

16

外汇汇兑及汇率补偿保证

政府承诺:(1)保证用于国际支付的项目收入部分可以自由兑换并汇出;(2)若政府与项目公司存在销售合同,则保证政府的支付额中有一定比例以外汇支付;(3)保证汇率低于某一水平时,政府对投资者进行补偿或允许调价。

17

原材料供应保证

政府承诺,原材料由政府指定的公营机构或国营企业提供,原材料供应价格固定,或浮动超过某一水平时政府进行补贴。

18

特许经营权保证

政府承诺,在特许期内不再将特许权包含的任何权利委托给第三方,同时不得无故缩减特许权的范围。

19

法律变更保证

政府承诺,若法律变更导致投资者的收益发生变化,则政府提供补偿。

20

行政审批保证

政府承诺,项目相关行政审批顺利获得。

21

不可抗力保证

政府承诺,出现不可抗力时,投资者可以获得补偿或延长特许期。

22

质量提升补偿保证

政府承诺,出于公共利益强制要求提升产品/服务质量时,投资者可对产品/服务的价格做出调整。

23

弹性特许期保证

政府承诺,特许期在实际累计收入未达到设定值时自然延长;达到设定值时则自然终止。

基于以上23种保证机制,本文分析了政府提供保证后该风险的“实际分担方”,并根据柯永建[5]提出的风险分担机制找出“建议分担方”,通过比对两者的一致性,判断该“保证机制的合理性”。结果显示,贷款保证、收益率保证、弹性特许期保证与原材料供应保证存在不合理性。本文进一步对以上专家中的4位进行了上述保证机制合理性的访谈,专家同样认为上述四种保证存在不合理性,本文通过分析认为不合理的原因如下:

政府提供贷款保证后将具有还款义务,贷款将由基于项目现金流的项目融资变为基于政府信用的信用贷款,政府实际上承担了成本超支和收入不足等风险,而根据控制力原则和直接损失原则,成本风险应由企业承担,收入风险则应双方共同分担。因此政府提供贷款保证尽管在实践中仍存在,但其违反了风险分担的原则,且已被政策禁止。

收益率保证比贷款保证更进一步,政府不仅保证了债务的偿还,还进一步保证了投资者的回报率,相当于为企业的运营不当兜底,不利于激发企业的管理效率,发挥PPP模式的优势。因此收益率保证同样违反了风险分担的原则,也已被政策禁止。

弹性特许期保证下,政府和使用者承担了部分收入风险,体现为收入风险发生时付费期限的延长;同时,企业仍然承担了年度收入的不确定性风险。从风险分担的原则角度而言,该保证体现了收入风险的共担,是合理的。然而,在实践中,项目期限的不确定性将增加项目融资安排的复杂性,这一问题在经济发展不确定性高的发展中国家尤其明显,导致实施该保证的成本高昂。因此从实操的角度而言,该保证是不合理的。

政府提供原材料供应保证的合理性取决于原材料市场的情况,若其为完全竞争市场,则政府不应提供该保证,若原材料由政府或其指定企业控制,则应提供。

3 各种政府保证机制对不同行业的适用性

在专家访谈的基础上,本文进一步扩大调查范围,采取问卷调查法,统计具有丰富PPP知识和经验的专家对各保证机制在不同行业的适用性的意见。

3.1 受访者及问卷结果的描述性统计

本调研共收到46份有效答卷,受访者具有丰富的PPP经验,其概况见表2

表2 答卷专家的基本信息

从事职业

研究/从事PPP的时间

参与过的PPP项目数量

政府人员

产业机构

咨询师/律师/会计师

学术研究人员

3年以下

3~5

5年以上

3个以下

3~5

5个以上

7

15

15

9

18

11

17

18

8

20

3反映了受访者熟悉的PPP项目领域分布,与财政部PPP项目库呈现的现实中的PPP项目行业分布基本一致,表明受访者具有较好的代表性。

表3 专家熟悉的PPP项目领域情况

PPP项目领域

专家人数

熟悉该领域专家占答卷专家比例

财政部PPP项目库案例数目

重大市政工程领域

32

69.57%

4754

交通运输领域

29

63.04%

1779

环境保护领域

11

23.91%

830

水利领域

5

10.87%

643

能源领域

4

8.7%

212

农业领域

3

6.52%

147

林业领域

3

6.52%

32

注:财政部PPP项目库案例数目数据截至2017年7月31日

4显示了受访者认为适用于其熟悉的领域的保证机制的情况,考虑到能源、水利、农业、林业四大领域熟悉的专家人数很少,结果易受偶然因素影响,故舍弃该部分数据,仅保留重大市政工程、交通运输、环境保护等三个领域。结果显示,问卷受访者就贷款保证、收益率保证、弹性特许期保证及原材料供应保证的看法与此前专家访谈的结果基本一致。此外,问卷受访者认为利率补偿保证、汇率补偿保证、不可抗力保证等在实践中的适用性也较低。

表4 政府保证机制的项目适用情况

序号

保证机制

各领域中认为该保证机制适用的专家所占百分比

重大市政工程

交通运输

环境保护

1

政府行为风险保证

88%**

83%**

82%**

2

征收补偿保证

78%**

79%**

73%**

3

后勤支持保证

66%*

62%*

64%*

4

特许经营权保证

72%**

59%*

100%**

5

特许期保证

72%**

66%*

91%**

6

履约保证

69%*

72%**

73%**

7

原材料供应保证

31%

14%

36%

8

法律变更保证

66%*

59%*

82%**

9

行政审批保证

63%*

59%*

73%**

10

不可抗力保证

44%

48%

55%*

11

贷款保证

16%

7%

27%

12

限制竞争保证

59%*

72%**

45%

13

最低需求量保证

50%*

72%**

55%*

14

最低收入保证

38%

38%

55%*

15

费用支付保证

53%*

62%*

55%*

16

收益率保证

44%

31%

64%*

17

弹性特许期保证

28%

24%

45%

18

通货膨胀补偿保证

53%*

41%

55%*

19

质量提升补偿保证

66%*

48%

55%*

20

税收优惠及税率补偿保证

59%*

48%

55%*

21

利率补偿保证

41%

34%

27%

22

外汇汇兑汇率补偿保证

31%

28%

27%

23

价格补偿保证

66%*

69%*

82%**

注:**表示70%以上专家选择了该保证机制,*表示50%以上专家选择了该保证机制。

3.2 保证机制间的关联性分析

本文进一步通过因子分析更加深入地探索各保证机制之间的关联。首先通过KMO检验和Bartlett球形检验来验证数据是否适合因子分析,其中KMO检验所得的统计量若在0.9以上则表示样本非常适合因子分析,0.8表示适合,0.7表示一般;Bartlett检验所得的P值若小于0.05则表示样本适合进行因子分析[6]。本文样本数据的KMO检验结果为0.760Bartlett球形检验P值小于0.001,可以看出保证机制间存在关联,适合进行因子分析。考虑到除去风险分担不合理的机制后,本文仅剩19种保证机制,因此选择只获取4个因子,以便减少一个因子只能解释一种或两种保证机制的情况发生的概率,获取4个因子后,累计贡献率达53%,表示这四个因子能够解释这19种保证机制作用的53%,由于问卷调研属社会科学研究领域,累计贡献率53%属于正常结果。

结合因子分析的结果和保证机制的特性,本文将风险分担合理的保证机制分为如下5类:

A)必要的保证机制(特许期保证和特许经营权保证)

B)增信的保证机制(政府行为风险保证、行政审批保证、征收补偿保证以及履约保证)

C)支持的保证机制(通货膨胀补偿保证、利率补偿保证、质量提升补偿保证、税率补偿保证、汇率补偿保证、价格补偿保证以及后勤支持保证)

D)直接影响收益的保证机制(最低需求量保证、最低收入保证、费用支付保证以及限制竞争保证)

E)宏观环境、法律、政策变动及不可抗力保证(税收优惠保证、外汇汇兑保证、法律变更保证及不可抗力保证)

3.3 小结

结合3.13.2的结果,本文归纳了政府保证机制的适用组合,见表5

表5 政府保证机制组合

领域

政府保证机制类别

A

必要

B

增信

C

支持

D

收益

E

环境变动及不可抗力

能源

全部

交通运输

全部

全部

后勤支持保证、价格补偿保证

限制竞争保证/最低需求量保证/费用支付保证

法律变更保证

水利

全部

环境保护

全部

全部

后勤支持保证、通货膨胀补偿保证、质量提升保证、税收优惠保证、价格补偿保证

最低需求量保证/费用支付保证/最低收入保证

法律变更保证、不可抗力保证

农业

全部

林业

全部

重大市政工程

全部

全部

后勤支持保证、通货膨胀补偿保证、质量提升保证、税收优惠保证、价格补偿保证

限制竞争保证/最低需求量保证/费用支付保证

法律变更保证

注:—表示由于答卷专家熟悉该领域的太少,故无法得出适用的保证机制。

“需要”表示专家认为该大类下所有保证机制项目都需要。

/表示或,即保证机制对项目的影响有重复,一般提供一种即可。

4 政府保证机制的应用情况

本文首先使用访谈法,邀请具有丰富PPP实务经验的专家来识别清单中实践中应用情况最差的政府保证机制,然后请他们提供该保证机制的案例以及适用建议,得出的结果如表6所示。进而选取四个典型案例对其中造成项目失败的关键保证机制进行分析并归纳入表7

表6 政府保证机制应用情况访谈结果

专家

应用效果较差的政府保证机制

提升履约能力/落实政府保证机制的建议

专家A

法律变更保证

提供权力以内的保证,权力以外的保证避免提供

外汇汇兑保证

提供权力以内的保证,权力以外的保证避免提供

专家B

限制竞争保证

提升政府官员的信用,增强信息公开,杜绝政府官员因为腐败等原因忽视保证新修项目。

专家C

限制竞争保证

1、提供保证容易与更高级的规划冲突,因此政府在提供保证时应获得更高层级决策机构如人大/更高一级政府的批准。2、政府官员可能因为拼业绩,忽视保证,兴修项目,因此需要政府约束官员。

专家D

弹性特许期保证

尽量避免提供

法律变更保证

不要轻易承诺

专家E

法律变更保证

不可提供相关保证,因为法律的变化并非地方政府可以控制。

专家F

费用支付保证

提供保证前要客观衡量政府的财政能力,并将保证内容纳入财政支出。

表7 政府保证机制案例分析

案例

政府保证类别

政府保证内容

保证履行情况

成都第六水厂

费用支付保证

成都市政府指派成都自来水公司与建成的第六水厂签订了照付不议的净水购买协议,即无论市场环境条件如何变化,成都自来水公司需为第六水厂每日生产的400000立方米纯净水付费。

经济形势急剧变化,成都市净水需求大大降低,政府不得不关闭第二水厂和第五水厂来应对第六水厂的巨大供给量,同时成都自来水公司遭遇巨额亏损。

长春汇津污水处理厂

费用支付保证

合作合同中规定,长春市排水公司应当输送不少于39万吨/日的污水并支付污水处理费用。

2002年中,市排水公司开始拖欠污水处理费,到2003年底,累计欠费约1亿元。由于政府拖欠污水处理费,项目公司资金链断裂,污水处理厂停产,2004226日开始39万吨/日的污水被排入松花江,造成巨大的生态灾难。

武汉长江三桥

限制竞争保证

政府保证10年内武汉市长江段上不再修建大桥。

在大桥通车后,政府无视限制竞争保证,相继修建天兴洲长江大桥和军山大桥,导致项目需求量不足,投资者损失惨重。

福建鑫远闽江四桥

限制竞争保证

福州市政府承诺,自合作公司经营之日起9年内,所有从福州南大门进出的车辆都将通过该收费站。

2004516日,福州二环路三期路段正式通车,大量车辆绕行导致合作公司通行费收入急剧减少,合作公司无法收回投资成本与投资汇报,丧失清偿贷款的能力。

结合专家建议和案例分析,本文针对表8实践中应用效果较差的政府保证机制提出了提升政府履约能力/落实政府保证机制的建议。

表8 提升政府履约能力的建议

保证机制

提升履约能力的建议

贷款保证

尽量避免提供*

收益率保证

弹性特许期保证

原材料供应保证

只有原材料为政府指定机构供给时才提供。*

税收优惠保证

1*、仔细考虑自身的权责范围。2*、如果要提供保证一定要获得相应权力范围的决策机构批准。

外汇汇兑保证

法律变更保证

费用支付保证

1*、进行详细的市场调研,对市场环境的变化要有尽可能准确的判断。2**、提供保证时需考虑自身财政承受能力。

限制竞争保证

1*、若保证可能与更高级的规划冲突,提供保证时一定要获得相应权力范围的决策机构批准。2**、考虑地方经济的发展情况,并设定阈值,即当需求量增长到一定水平时政府可取消保证,但若新项目对原有项目需求量影响超过某一程度,政府需要进行补偿。3*、不允许因为业绩、腐败等个人原因忽视保证新建项目。4**、仔细考虑规划,做到保证不与现有规划冲突,尽量预测未来的规划,减少保证与未来规划冲突的可能性。

注:*表示建议来源于专家,**表示建议来源于案例分析。

5 结语

本文通过文献调研对我国PPP项目中使用的政府保证机制进行归纳,筛选出风险分担不合理的四种保证机制——贷款保证、收益率保证、弹性特许期保证与原材料供应保证,进而本文通过问卷调研及因子分析的方法对政府保证机制进行归类,并对各类PPP项目适用的政府保证机制提出了建议。最后,本文通过专家访谈和案例分析针对实践容易出问题的保证机制进行研究,并提出了提升政府履约能力的建议。通过本文的研究可知,政府保证机制在实践中是十分必要的,而且类别繁多,不同类别的项目需要不同的保证机制组合来支持,而不同的保证机制又会给政府带来不同的风险,因此对政府保证机制的研究是十分必要的。本文的研究以及提出的建议大部分从定性角度出发,未来更需要从定量的角度对政府保证机制进行合理设计,并精准测算保证给政府带来的或有债务。

参考文献

[1]伍迪,王守清. PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报, 2014, (6): 75-80.

[2]左廷亮,赵立力,唐智慧. BOT项目中的政府保证及其适用范围辨析[J].软科学, 2008, 22(1): 78-82.

[3]王守清,柯永建.特许经营项目融资[M]. 清华大学出版社, 2008.

[4]刘婷,赵桐,王守清.基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究[J].建筑经济, 2016, 37(9): 31-34.

[5]柯永建.中国PPP项目风险公平分担[D]. 清华大学, 2010.

[6]伍迪.基于决策视角的PPP项目控制权配置研究[D]. 清华大学, 2015.返回搜狐,查看更多

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