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湖南拟严管地方融资平台,PPP与平台公司究竟何去何从

原标题:湖南拟严管地方融资平台,PPP与平台公司究竟何去何从

本文由PPP知乎根据《融资平台与PPP的协同发展》(来源:中国金融)、《PPP政策下地方政府融资平台的转型发展》(作者:清华大学PPP研究中心特聘高级专家 罗桂连;来源:清华PPP研究中心)整理而成。

4月份,湖南省对部分投资项目实施“停、缓、调、撤”措施;

近日,网传湖南省政府性债务管理工作领导小组《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知(代拟稿》(文后附全文),指出:

乡镇一级一律不得设立平台公司;

未纳入平台公司名录的公司不得承担棚户区改造、易地扶贫搬迁相关融资;

以市场化方式举借的经营性项目债务,债务到期由平台公司偿还;

转型成功的平台公司,可作为社会资本参与PPP项目,并鼓励跨区域市场化运营

(一)分类处置

主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的平台公司应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销(除中央政策另有规定外)。

兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的平台公司剥离其政府融资功能,通过兼并重组等方式整合同类业务,推动转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业。

具相关专业资质、竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司剥离其政府融资功能,妥善处置存量债务,转型为一般经营性企业。

(二)严控平台数量

市级平台公司:3个以内;县级平台公司:2个以内;国家级产业园区平台公司、省政府批准成立的管理区的平台公司:不超过1个;乡镇一级:一律不得设立平台公司同时要求严控平台公司层级:可以设立分公司,暂不设立子公司。

(三)实行平台名录管理

未纳入名录的,不得承担棚改、易地扶贫相关融资,各级政府不得对其项目投资和建设安排资本金。

(四)妥善处理存量债务

对于纳入2014年清理甄别的存量政府性债务,通过政府债券置换等方式处置。平台公司不得新增政府债务。

对于未纳入政府性债务系统管理的公益性项目债务,要逐笔清理核实。

对于以市场化方式举借的经营性项目债务,到期由平台公司偿还。

(五)妥善剥离公益性资产

政府及其所属部门注入的公益性资产依照规定逐步划转收回。

存量政府性债务形成的公益性资产在发行政府债券置换存量政府债务后逐步收回。

平台公司其他公益性资产通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。

同时,不得因剥离资产引发平台公司重大财务风险及金融风险。

(六)厘清政企边界

平台公司作为独立法人,依法独立经营、自负盈亏。自2019年1月1日起,各级领导或其他公职人员不得再在平台公司董事会和经营层内兼任任何职务。

(七)规范举债行为

1.各级政府及其部门:不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定平台公司为政府(变相)举债;不得违规干预平台公司日常运营和市场化融资;不得在公开招投标中设置排他性条件,阻止市场化公司进入;不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助平台公司等企业融资。

2.政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位:均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为平台公司融资行为提供担保。

3.平台公司:举借债务由企业决策机构决定,并向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。参与公益性项目投资时,须采用市场化程序进入,并经过财务评价、董事会决策、股东会决定等法定程序。不得利用公益性资产作为抵押物进行贷款、发行债券或资产证券化产品等融资。除有行业规定外,平台公司资产负债率原则上不得高于75%,全口径现金流原则上应能覆盖当年应还债务本息。

(八)严格政府注资行为

鼓励各地将有稳定现金流的经营性资产等优质资产依法配置进入平台公司。鼓励民营资本进入平台公司。

不得将学校、医院、城市公园、市政道路等公益性资产注入平台公司;不得用公益性资产为平台公司抵押融资。不得将储备土地注入平台公司;不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地,采用定向挂牌方式违规出让给平台公司;不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源;不得授权平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。

(九)推进市场化运作

转型后已建立现代企业制度、实现市场化运营的平台公司,在其承担的地方政府债务已纳入财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地PPP项目,也可参与当地政府购买服务及其他采购项目鼓励转型成功后的平台公司走出去,进行跨区域的市场化经营。

(十)实施统计监测

省债务办建立大数据监测平台,统计监测平台公司举借或发行的:银行贷款,资产管理产品,企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等。

(十一)强化责任追究

地方政府及其所属部门违法违规举债或担保依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任。

平台公司从事或参与违法违规融资活动依法依规追究企业及其相关负责人责任。

金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受她方政府提供担保承诺依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。

中介机构、法律服务机构违法违规为平台出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

【罗桂连《PPP政策下地方政府融资平台的转型发展》

PPP模式 VS 地方融资平台

两种模式的分析

融资平台是地方政府在现有财政体制和投融资体制下的重要实践创新,是国内近20年以来城镇化领域和公共基础设施项目建设的主流融资渠道。在公共基础设施项目的各类实施模式中,PPP模式涉及利益主体最多,风险分配与利益协调关系最为复杂,实施难度与不确定性也最高。目前还没有在哪个国家取得普遍性的大范围成功。国内大规模推进PPP实践,还受到一些短期内无法解决的因素的严重制约。

第一,融资平台模式是各国普遍采用的公共基础设施项目实施模式。即使在自由市场经济的美国,城市基础设施主要靠发行市政债筹资,也还存在很多代替政府融资并组织项目实施的公共机构(著名的有田纳西河流域管理局、纽约新泽西港务局)。1972年,经美国国会批准,纽约市与新泽西州政府联合出资组建纽约新泽西港务局,管辖以纽约自由女神像为中心共约1500平方英里的区域,主营业务是公共基础设施,资金来源主要来自基础设施的使用者付费及发行债券。曼哈顿所在的纽约港区是美国式自由资本主义的圣地,居然由这么一家类似平台公司的公共机构负责提供公共基础设施,而并不是市政债、PPP或私有化模式,令人吃惊!

第二,融资平台所积累的经验与能力可以继续发挥巨大作用。国内形形色色的融资平台可以分为四类。一是综合性平台,如上海城投、杭州城投、武汉城投等。发达地区的综合性平台已经积累综合优势,融资成本低、组织项目建设效率高、运营管理能力强。二是专业性平台,如京投公司、上海申通地铁集团、北京排水集团、重庆水务等,是某个特定领域的融资、建设与运营主体。如2003年成立的京投公司,截至2015年底累计完成投资达3953亿元,建成客流总量世界第一、总里程世界第二的超大型城市轨道交通网络。三是园区性平台,如上海金桥集团有限公司、苏州高新区经济发展集团总公司、西安高新控股有限公司等。它们主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营,招商引资以及政府授权的公共服务职能。四是空壳型平台。2008年国际金融危机后,各地成立了一些资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。从数量上看第四类平台占比很高,但从占有的有效资产规模看,实际占比并不大,并不能代表融资平台的主流。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出体现。这类平台需要规范发展,其中有些可能会被淘汰或撤并。但绝对不能简单因为存在这些不规范平台,而否定所有的融资平台。

第三,英国政府也不认为PPP具有普适性。英国众议院财政委员会在2012年对前20年的私人融资活动(Private Finance Initiative,PFI)项目做了一个整体的评估,得出几点重要结论:一是采购程序复杂、耗时比较长,一般需要2~3年项目才能完成采购,融资成本相对比较高,最终通过政府付费实质上会增加财政负担而不是减轻负担,难以实现价物有所值;二是PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资,其负债不直接计入政府财政预算,从而使得PFI成为政府规避预算约束的一种方式,短期内能够刺激政府的非理性投资,长期内将加大政府未来财政负担;三是PFI项目提供的是公共服务,项目失败的风险最终依旧会由政府承担,因此风险并没有真正转移出去;四是PFI项目合同期长,难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整,缺乏灵活性。这是英国的最高权力机构下议院对过去20年PFI实践的一个官方的综合性评价,主要指出PFI模式的不足之处,这对我国推进PPP工作有很强的借鉴意义。实际上,英国的政治家虽然推崇PFI模式,将其作为成功经验向其他国家推广。但实务中,英国从未排除使用传统的政府投资模式,而且坚持将传统模式作为选择PFI等其他模式的比较基准。根据英国财政部提供的数据,1992~2014年PFI项目占英国整个公共部门投资的比例仅为11%,最高的年份也没有超过20%。因此,不能将PFI视为英国采用PPP的唯一模式,更不能将其视为英国政府公共项目运作的唯一模式。

两种模式的协同发展

在PPP模式下,融资平台仍然可以发挥积极性甚至主导性的作用。培育强平台是推进城镇化建设的必由之路,也是积极稳妥推进PPP模式的前提和抓手。

第一,融资平台承担城市化建设起步期的资金筹集职责。在城市化建设的起步期,诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设,需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时,土地价格较低,招商引资刚开始还没有产生稳定税收,社会资本怀疑发展前景难以大规模投入,唯有融资平台可以迎难而上。可以说,国内城市化发展取得重大成效的地方,平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方,难以持续推进城市化建设规划的高水平落实。只有牢牢地依托政府信用和公共资源,融资平台才有生存基础。同样,只有利用好融资平台和土地财政两个轮子,在当前的财力约束和融资约束下,地方政府才能落实城市建设长远规划与目标。

第二,培育强平台是欠发达地区推进PPP工作的主要抓手和当务之急。从发达地区的经验来看,欠发达地区培育强平台的意义有:一是成为地方政府在公共基础设施领域的人才积聚高地、经验积累载体和对接各方资源的枢纽;二是作为地方政府城镇化项目融资的蓄水池,以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体;三是担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体、代表地方政府进行监管的执行机构,并且,当PPP项目失败时,融资平台可以作为代表地方政府接盘处理遗留问题的公共机构;四是社会资本异地投资PPP项目时,需要跟当地主要融资平台亲密合作实现合作共赢,这种合作可以体现为股权合作,也可以是共同开发,凝聚合力为PPP项目顺利平稳推进创造条件。

第三,发达地区的强平台应当“走出去”服务全国,成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。国内要大规模推进PPP项目,其中的一个制约因素,就是缺乏具有融资、建设、运营等方面综合能力的投资运营商群体,难以实现真正有效的竞争态势。发达地区的融资平台在本地已经有几十年的经验积累,是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。首创股份、北控水务、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构,作为先行者已经取得了较大的成功。如果有更多的地方政府融资平台走出所在城市,服务于更广阔的地域,将推动PPP模式的深入全面推进。不过,目前地方政府普遍担心本地平台对外服务遇到风险时,仍需要本地财政救助,因而严格限制本地平台“走出去”。如何破解僵局,需要PPP大环境的改善,可能还需要较长时间。

附征求意见稿全文:

关于征求《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知(代拟稿)》意见的函

各市州、相关县市区政府性债务管理工作领导小组:

根据省政府主要领导的批示精神,我办草拟了《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知(代拟稿)》(附后),拟以省政府办公厅名义印发。现征求你单位意见,请将书面意见加盖公章后于2018年5月22日前反馈我办,如无意见也请书面反馈。

联系人:林森,联系电话:0731-85165641

附件:关于清理规范政府融资平台公司管理的通知(代拟稿)

湖南省政府性债务管理工作领导小组办公室

2018年5月11日

关于清理规范政府融资平台公司管理的通知(代拟稿)

各市州、县市区人民政府,省政府各厅委、各直属机构:

近年来,我省各级政府融资平台公司(以下简称平台公司)加强经营运作,在支持基础设施建设、改善民生服务、推动经济发展等方面起到了一定作用。但与此同时,政企不分的情况比较普遍,部分地方政府通过平台公司违规或变相举债担保,蕴含着较大的债务风险。为进一步规范和加强我省平台公司管理,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《中共湖南省委 湖南省人民政府关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》(湘发[2018]5号)等文件精神,现就有关事项通知如下:

一、清理整顿平台公司

本通知所称清理整顿的平台公司是指由各级政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,主要以经营收入,公共设施收费和财政资金等作为还款来源,并拥有独立企业法人资格的经济实体;包括:各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司,如交通投资公司等。

(一)分类处置现有平台公司

各地要坚决剥离平台公司政府融资职能,推进平台公司市场化转型。除中央政策另有规定外,主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的平台公司,应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销;对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的平台公司,剥离其政府融资功能,通过兼并重组等方式整合同类业务,推动平台公司转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业,承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设;对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司,剥离其政府融资功能,在妥善处置存量债务的基础上,转型为一般经营性企业。平台公司转型后应按照市场化原则实施运作,自主经营、自负盈亏。政府在出资范围内承担有限责任,实现平台公司债务风险内部化。

(二)严格限制平台公司数量

市级平台公司控制在3个以内,县级平台公司控制在2个以内。国家级产业园区平台公司不得超过1个,省级及以下产业园区平台公司纳入所属市州本级、县市区统筹考虑。经省人民政府批准成立的管理区的平台公司不得超过1个。乡镇一级一律不得设立平台公司。严控平台公司层级,平台公司可以设立分公司,暂不设立子公司。各地要抓紧开展对平台公司的清理工作,2018年12月底前完成压减三分之二的任务,2019年全面达标。省政府性债务管理工作领导小组办公室(以下简称省债务办)将对此开展专项核查,未达标的地方责成限期整改。

(三)实行平台公司名录管理

省债务办对全省清理整顿后的平台公司实行名录管理,并定期更新和公布。未纳入名录范围的公司,不得承担棚户区改造、易地扶贫搬迁相关融资,各级政府不得对其项目投资和建设安排资本金。

二、清理并分类处置平台公司债务资产

(一)妥善处理存量债务

1、存量政府性债务。

对于纳入2014年清理甄别的存量政府性债务,通过政府债券置换等方式处置。平台公司不得承担政府融资功能,不再新增政府债务。

2、公益性项目债务。

对于未纳入政府性债务系统管理的公益性项目债务,要逐笔清理核实,明确政府和平台公司的权利义务关系和偿债责任,政府按照协议约定履行责任。其中,对于无收益的纯公益性项目,积极通过财政安排资金、变现资产、土地出让、新增债券等方式依法筹措偿债资金;对于有一定收益的准公益性项目,要优先使用项目收益和公司其他收入偿还债务。地方政府及平台公司要积极争取银行等金融机构支持,通过按市场化方式与债权人协商重新确定利率、展期以及债转股、债务重组等方式,有效降低融资成本和偿债压力。为防范资金断链风险,在确保公益性项目债务余额不增加,且采取上述措施仍无法偿付本息而确需借新还旧的,要严格对应偿还旧债务,但不得举债新上公益性项目,不得借新还息。

3、经营性项目债务。

对于以市场化方式举借的经营性项目债务,债务到期由平台公司偿还。政府有关部门和单位通过完善预警指标体系,监测债务指标变动情况加强监管。

(二)妥善剥离公益性资产

对已注入平台公司的公益性资产,各地要进行全面清理核查,有序推进剥离工作,妥善处理资产与债务关系。对政府及其所属部门注入的公益性资产,依照规定逐步划转收回;对存量政府性债务形成的公益性资产,在发行政府债券置换存量政府债务后逐步收回;对平台公司其他公益性资产,通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。每一项公益性资产的剥离都要确保有周全、可操作的方案并进行风险评估,不得因剥离资产引发平台公司重大财务风险及金融风险。

(三)妥善处理相关法律问题和市场影响

备地在整合撤并平台公司时应充分重视相关债务、资产、股权、合同、人员等法律问题的妥善解决。对因融资形成的债务,应积极与债权人协商一致,转移到撤并后的企业承担,并抓紧进行清资还账,提高资金使用效率。鼓励各地结合财力可能,设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,为平台公司整合撤并过程中的存量债务处置依法依规提供支持。地方政府或平台公司应全面排查整合撤并工作可能存在的风险点,高度关注、科学研判市场影响,积极主动应对舆情。整合撤并平台公司应逐家制定周密、专业、系统的工作方案,避免引发纠纷、导致诉讼等事件发生,鼓励借助专业咨询机构或专家学者等第三方力量,科学决策,有序推进。

三、推进市场化转型

(一)厘清政企边界

按照政企分开的原则确定各地政府与平台公司之间的关系。政府除了依照国有资产管理的相关法律法规规定行使法定的监督管理权外,只能作为平台公司的出资人,依照《公司法》的规定行使股东权利。平台公司作为独立法人,依法独立经营、自负盈亏。自2019年1月1日起,各级领导或其他公职人员不得再在平台公司董事会和经营层内兼任任何职务。

(二)规范举债行为

各级政府及其部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定平台公司为政府举债或变相举债,不得违规干预平台公司日常运营和市场化融资;不得在公开招投标中设置排他性条件,阻止市场化公司进入;不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助平台公司等企业融资。除法律和国务院另有规定外,政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为平台公司融资行为提供担保。

平台公司要强化风险意识,合理控制投融资及担保规模,完善公益性项目法人制度,提高投资项目效益防范债务风险。平台公司举借债务由企业决策机构决定,并向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。平台公司参与公益性项目投资时,必须采用市场化程序进入,并经过财务评价、董事会决策、股东会决定等法定程序。平台公司不得利用公益性资产作为抵押物进行贷款、发行债券或资产证券化产品等融资。除有行业规定外,平台公司资产负债率原则上不得高于75%,全口径现金流原则上应能覆盖当年应还债务本息。

省债务办将根据《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号)规定,优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目,积极探索发展项目收益与融资自求平衡专项债券,与平台公司转型改革相结合,依法开好“前门”,保障各地重点领域合理融资需求。

(三)严格政府注资行为

各地要着眼于增强平台公司造血功能和自我发展能力。通过对平台公司的整合撤并,对平台公司进行合理的资产配置。

鼓励各地将有稳定现金流的经营性资产等优质资产依法配置进入平台公司,构建平台公司稳定的收益,以利于后续发展。鼓励民营资本进入平台公司,增强平台公司的资本实力。各级政府不得将学校、医院、城市公园、市政道路等公益性资产注入平台公司;不得用公益性资产为平台公司抵押融资。各级政府将土地注入平台公司应当履行法定的出让或划拨程序,不得将储备土地注入平台公司;不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地,采用定向挂牌方式违规出让给平台公司;不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源;不得授权平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。

(四)完善治理结构

以建立健全政企分开、产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度为方向,完善企业法人治理结构。形成完整实效的股东会、董事会、监事会和经理层的公司管理层级体系。同时,加强平台公司的党组织领导.按要求合理设置分级决策机制,确保重大决策始终处于监管之下,保障国有资产管理落到实处。鼓励采用市场化的职业经理人制度,优化绩效考核和激励约束机制,激发企业运营活力。

(五)推进市场化运作

平台公司转型过程中要形成市场化经营的能力,因地制宜制定公司中长期规划,结合中央乡村振兴、精准扶贫、生态环境治理等重大决策,积极参与本地城镇化建设发展、民生服务发展和本地特色产业发展,凭借自身优势参与市场竞争。转型后已经建立现代企业制度、实现市场化运营的平台公司,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,也可参与当地政府购买服务及其他采购项目。鼓励转型成功后的平台公司走出去,进行跨区域的市场化经营,扩大经营规模,提升盈利能力,在发展中稳步化解存量债务,并成为地方经济发展的重要推手。

四、建立健全监管机制

(一)开展风险预警

省债务办定期开展风险评价,评估地方政府及平台公司偿债能力,避免发生区域性系统性风险。被省债务办列入红色警告的市县,必须逐年降低平台公司负债规模;列入橙色预警的市县,不得新增平台公司负债规模;列入黄色提示的市县.应严格控制平台公司负债规模。政府性债务风险情况纳入党政绩效考核,与财政转移支付、领导干部提拔任用挂钩。

(二)实施统计监测

省债务办建立大数据监测平台,加强部门信息共享和数据效验,统计监测平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况,实现对平台公司资产和债务的全口径管理、动态监控。平台公司应在每个季度结束后的10个工作日,将公司财务报表、负债状况等信息上报大数据监测平台,省债务办将监测结果定期向省人大、省政府及相关监管部门、市县政府通报。

(三)强化责任追究

开展跨部门联合监管,建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制,对地方政府及其所属部门、平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒,形成监管合力。

对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的,依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任;对平台公司从事或参与违法违规融资活动的,依法依规追究企业及其相关负责人责任;对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受她方政府提供担保承诺的,依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任;对中介机构、法律服务机构违法违规为平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的,依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

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