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【时评】国际贸易不能重回“发达国家俱乐部”

原标题:【时评】国际贸易不能重回“发达国家俱乐部”

国际贸易不能重回“发达国家俱乐部”

本文发表于新华社主办《半月谈》,2018年11月08日

自美国总统特朗普上任以来,全球贸易秩序面临着巨大挑战。特朗普在竞选期间就曾表示:“世界贸易组织是一场灾难。”他上台后多次指责世界贸易组织(WTO)协议是“史上最糟糕的贸易协定”,并宣称如果WTO不做出让他满意的改革,美国将“退群”。同时,他采用霸凌主义手段,四面出击发动贸易摩擦,采取“各个击破”的手段,逼迫韩国、日本、欧盟、墨西哥、加拿大等贸易对象屈服于美国的霸权主义。一旦这种模式推广引发多米诺骨牌效应,将对多边贸易体制和全球贸易秩序构成严峻威胁,甚至可能架空WTO,影响国际贸易规则和秩序。

美国威胁“退群”的实质

二战后,美国以全球霸主之威,联合西方国家设计和构建了世界经济体系,世界银行、国际货币基金组织(IMF)及关税贸易总协定(GATT)三足鼎立,构筑起战后国际经济体制的基石。关贸总协定正是世界贸易组织的前身。通过这样的多边国际经济和贸易体系,美国不仅实现了经济利益最大化,也达到其政治和战略目的。

然而,经过多年发展,世界经济格局发生了巨大变化,其突出特征就是美国经济地位的相对下降及其全球势力的收缩,在全球贸易秩序中表现为美国对WTO控制力的减弱。这才有了美国在其他国家起诉的案件中89%败诉的现实,也成为特朗普对WTO争端解决机制耿耿于怀的重要原因。

特朗普威胁退出“WTO群”的真正目的,是希望一次性彻底解决世界贸易体系与美国现行利益和力量不匹配的矛盾和问题。如果美国无法通过WTO改革实现其战略意图和国家利益,很可能利用各个击破的办法,另起炉灶。

最惠国待遇和关税约束原则前途未卜

近期,特朗普亲自下令起草的《美国公平和互惠关税法案》草案在美国公布。一旦该法案通过,特朗普政府将公开、合法地违反WTO的最惠国待遇和关税约束这两条基本原则。这意味着美国可以抛开WTO进行双边谈判,为不同国家设定不同水平关税。

最惠国待遇原则是WTO多边贸易体制的基石,其目的是保证本国以外的其他缔约方能在本国市场上与他国企业在平等条件下进行公平竞争,即给予一个成员的优惠也应同样给予其他成员,这体现了WTO的非歧视性原则。WTO之所以能够不断发展壮大,从最初的23个成员发展到164个,主要原因就在于最惠国待遇原则使各成员获益颇大。

同时,通过GATT/WTO谈判确立的关税约束原则,各成员大幅削减了关税,有力地促进了国际贸易的发展。然而,就是这样两条WTO的基本原则,反而成为特朗普政府最希望抛弃的原则。其目的就是要为其随意对其他贸易伙伴加征关税、采取单边制裁行为扫清规则障碍。

“发展中国家”的身份认定恐出新标

“发展中国家”是一个较为宽泛的概念,GATT并没有在其条款中界定什么是发展中国家。虽然WTO诸多协议中有了“发展中国家成员”的提法,但依然没有明确的判断标准。因此,WTO对发展中国家的身份认定一般采取成员国自己选择的方式决定。例如韩国人均GDP虽然达到世界银行的发达国家标准,但在WTO谈判中,依然可以自由选择参与谈判的身份,只要参与谈判的国家认同即可。

特朗普对此深感不满,他认为这对美国造成极大的不公平,特别是金砖国家认定自己是发展中国家,享受了过多的优惠待遇,为此他声称一定要改变这种“不公平”状况。2018年10月12日,美国副贸易代表兼驻WTO代表丹尼斯·谢伊在华盛顿知名智库战略与国际研究中心探讨“世贸组织的将来”时,批评说“中国是世界第二大经济体,却声称自己是发展中国家,从而享受世界贸易组织的种种优惠,包括很多灵活的倾向性规则”。

因此,在WTO改革中,以美国为首的发达国家成员可能会制定新的标准界定“发展中国家成员”,如以GDP总额和贸易额的世界排名等指标界定“发展中国家成员”的身份。

“市场经济地位”可能披上合法外衣

对于什么是“市场经济地位”,国际上同样没有公认的客观标准,WTO官方话语中从来不存在一个国家的“市场经济地位”问题。中国加入WTO时签订的议定书第15条完全是西方国家为中国量身定制的歧视性特殊条款。15年后中国本应获得市场经济地位,却被美、欧、日等发达国家相继否决。

2017年底,美国政府正式通知WTO,反对给予中国市场经济地位,理由是“中国政府对经济的控制正在加大,对国有企业大量发放补贴、制定扭曲的产业政策”。2018年6月,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽警告说,任何将中国列入“市场经济”国家的行为,都将对WTO产生“灾难性的”影响。在谈到WTO改革时,谢伊也强调“应对中国非市场经济因素将是WTO改革的中心议题,必须提出针对非市场经济的改革计划”。

可见,“市场经济地位”问题一直是WTO发达国家成员十分关注的问题。他们可能以WTO改革为由,再次把该问题搬到台面上,将美、欧、日等国的国内标准转化为国际规则,制定出认定“非市场经济国家”的新标准。

“竞争中立”原则剑指国有企业

“竞争中立”源于澳大利亚的国内规则,其宗旨是促进国内企业的公平竞争。欧盟在多年发展中也逐步建立了以促进区域竞争为主要目的的“竞争中立”框架。

2008年国际金融危机后,美国开始推动“竞争中立”原则向区域层面拓展,将获得政府支持的企业和竞争模式称为“国家资本主义”,并认为中国是“最为成功的践行者”。

西方国家按照这一原则,认为国家补贴国有企业会扭曲贸易关系。该原则矛头直指国有企业和竞争政策,中国则成为特朗普迁怒的主要目标。美国意在通过WTO改革,建立对补贴、国有企业和优惠待遇的更严格规定,以此制约中国的发展。

改革?还是架空?

WTO是自由贸易的一面旗帜,多数国家不希望其寿终正寝,而希望通过改革使其重振雄风。欧盟在2018年7月提出了WTO改革方案;德国著名智库贝塔斯曼基金会联合多国政府机构、智库专家和国际组织,共同出版了“重振WTO多边贸易体制”报告;加拿大等12国地区贸易代表也共话WTO改革;中国和欧盟成立了WTO改革工作小组等,这充分说明改革是众望所归。美国的霸凌主义和强压他国屈从的做法,必然遭到多数国家的反对。当然,除了美国会影响谈判的平等程度和友好氛围之外,具有不同诉求的164个成员要达成共识也不容易。

一旦WTO谈判失败或是久拖不决,美国有可能会退出,其他主张继续维持WTO的国家将不得不面对美国的贸易壁垒,这会对世界经济产生巨大影响。当然,美国即便退出WTO,也不会走向“孤立主义”,相反将继续采取双边谈判、各个击破的做法,逐步做大自己的“朋友圈”,构建国际经贸新规则,重塑全球贸易新秩序。这样,WTO就会被架空,名存实亡。

捍卫多边贸易体系,加大改革开放力度

特朗普政府对WTO的诸多抱怨,实际上剑指中国。无论WTO未来的前景如何,中国都将承受巨大压力,因为在WTO改革中,发展中国家身份、市场经济地位、政府补贴和国有企业问题将成为以美国为首的发达国家的主要攻击目标。一旦WTO改革不成功,美国等国家另起炉灶,中国必定被“编外”,届时我们面临的外部环境会进一步恶化,压力更大。

面对复杂的外部环境,我们一方面要高举自由贸易的大旗,积极支持WTO改革,与世界其他国家一道捍卫多边体系,让国际贸易规则与时俱进。坚持既有基本原则不动摇,使改革符合多边框架精神,实现平等互利,坚决反对贸易霸凌主义、保护主义和单边主义,不能让其重回发达国家俱乐部的局面。

另一方面,要继续加大自身改革开放的力度,增强自身经济实力,推动构建人类命运共同体,让世界分享中国改革开放的红利。同时,继续做大自贸区朋友圈,加快区域自由贸易协定的谈判力度,除了加快双边自由贸易协定谈判步伐外,还要加快区域自由贸易协定的谈判速度,在适当时机可考虑加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”,以提高自身适应高标准国际经贸规则的能力。当然,继续提高国内消费水平,减少对外部市场的依赖,也是抵抗外来风险最有效的方法之一。

本文作者:倪月菊,中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员。

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