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曹群:美国防空识别区,对中国有什么启示?

原标题:曹群:美国防空识别区,对中国有什么启示?

中外学界对于美国防空识别区(ADIZ)尚无细致研究,且普遍存在不少谬误。美国ADIZ制度与其对“航行自由”的国际法解读相协统一,乃凭借其强大军力,于他国与本国领空之外巧妙实现“攻守兼备”。美国ADIZ范围虽屡有调整,但对陆地、领海及领海之外大面积区域一直皆有覆盖。

一、美国ADIZ规则并不适用军机

自1950年划设ADIZ以来,美国ADIZ制度多有变化,不少条款都曾历经重大修改。美国ADIZ规则起初曾在是否适用所有航空器上有所模糊,但1961-2003年一直明确仅适用民机,2004年后再度模糊化为“所有航空器”,从其实践和其他法律文件中方能辨析出其并不适用军机。

时至今日,美国ADIZ规则已发展成一整套体系,所涉法规文件颇多,规定也非常具体,但仍存“有意模糊”之处。据2004年3月30日《联邦公报》,美国将ADIZ定义修改为:“为国家安全利益而要求在陆地或水域之上空域对所有航空器(美国防部和执法航空器除外)准备识别、定位和管控的区域”。修改后的定义与此前版本在表述上的唯一不同在于,将原来的“民用航空器”改为了“所有航空器(美国防部和执法航空器除外)”。按其官方解释,该修改是为了将美国防部和执法航空器之外的“公用航空器”(public aircraft)包含在内。按美国法律,“公用航空器”可以简单概括为美国联邦、州政府各部门公务使用的航空器(其定义颇为奇特地采用列举各种美国政府部门公用情况的方式,根本未提及他国政府公用情况)。同时,《1958年联邦航空法》(1994年被废)有关ADIZ的法律授权条款被移入《美国法典》第49篇,其仍明示系针对“民用航空器”而言。

有意思的是,美国防部2004年后一些文件仍保留ADIZ规则仅适用民机的表述,如美国防部《飞航情报出版物》“总体规划”第二章“术语解释”:“针对民用航空器的ADIZ定位、行动及飞行计划要求在联邦航空规章第99部分有详细说明。”由上可知,2004年定义修改对外国航空器而言并无实质影响,包括军机在内的外国国家航空器仍不适用ADIZ规则。

二、美国ADIZ规则并非仅适用飞向其领空的航空器

美国官方论及ADIZ时,常称设定领空准入的合理限制条款不违反国际法,航空器在接近领空的“国际空域”可被要求识别以此作为其进入领空的条件,并“仅”表示其要求提交飞行计划和定时方位报告的ADIZ规则适用飞往美国领空的航空器。此类表态给人一种错误印象:似乎美国ADIZ规则仅适用飞向其领空的航空器。但是,事实并非如此。

美国的ADIZ适用性条款规定:“此部分为在防御区,以及进入美国、在美国内或离开美国而通过B部分标明ADIZ的所有航空器(美国防部和执法航空器除外)制定规则。”暂不论其是否符合国际法,美国ADIZ规则显然适用从美国离开通过其ADIZ的民用航空器。也就是说,如果一个航空器从美国领土起飞,通过美ADIZ范围内“国际空域”,不论它飞向哪国,都要遵守提交飞行计划和方位报告等要求。美国为何“缄口不言”其ADIZ规则的其他适用情况,尤其是适用自美国离开飞往他国之航空器,是由于疏忽抑或是有意,值得关注。

三、美国ADIZ规则之逻辑:抵近他国领空“自由”与本国防卫的巧妙结合

美国设立ADIZ是为保卫国家安全利益,首要监视目标显系外国军机,但其ADIZ规则却又对军机并不适用。究其原因,这不仅是与美国对“传统公海自由”有关国际法解读的立场密不可分,更是基于其强大军力和霸权利益——美国军机须要“自由”赴邻近他国领空的“国际空域”进行军事活动。按美国逻辑,ADIZ制度不得有损任何国家军机在“国际空域”的“自由”,不论是否划设ADIZ,也不论军机属于本国抑或外国,一方对另一方的查证识别、跟随伴飞甚或拦截驱离之权皆源于此种“自由”,而非取决于一方是否有公开的国内法授权。

据美国防部文件,“ADIZ为一国提供了一种将航空器作为对该国安全潜在威胁而进行识别的实用方法。”关于此种利用ADIZ掌握民机动向的“实用方法”,美国军方专家乔纳森•奥多姆(Jonathan G. Odom)指出,其可“减少该国所需主动监视的‘感兴趣的航空器’数量”。美国ADIZ规则中提交飞行计划和方位报告等要求都是为了便于对航空器进行识别,区分哪些是正常民航,以“排除法”辨识真正威胁——也就是说,民机若按其提交的航线正常飞行并定时报告方位,美国空防单位便可不必将其视作威胁,从而可将主要精力用于监视和应对雷达上不明空情(针对不明航空器,可派战机升空查证识别)。

四、美国ADIZ实践对国际法的塑造及对中国的启示

美国ADIZ制度对该领域“国际规范”影响巨大,国际法学界基本以美ADIZ定义为标杆,如《马克斯•普朗克国际公法百科全书》:“ADIZ是一种划定空域,于其内民用航空器被要求自我识别,这些区域常被划设于邻近海岸的专属经济区或公海,以及领海、内水和陆地领土上空。”《芝加哥公约》附件十五虽将ADIZ定义为“特别标出的划定范围空域”,并称“航空器于其内被要求遵守空中交通服务(ATS)有关规定程序之外附加的特殊识别和/或报告程序”,但此“特别”提及也可算变相认可其“合法”存在。

美国ADIZ合法性曾遭不少质疑,但因其长期实践多获“容忍和默认”,已成为该领域“国际规范”的重要来源,对他国划设ADIZ亦有巨大影响。若将来我国有细化ADIZ规则之需要,应仔细研究美国有关规则,采其适合我国国情和安全利益者仿效或改良之。比如,美国ADIZ内、外圈划法灵活简便,从未与领空界线作必然关联,而其ADIZ覆盖范围多半取决于雷达装置所在地点或战机升空警戒所需航程时间等因素。另外,美国ADIZ制度后期至今尤为关注打击贩毒和防范恐袭,中国在某些重要区域是否也有必要建立类似制度,值得研究。

责任编辑/唐春云 顾心阳

图文编辑/冯文源

作者:曹群,察哈尔学会研究员,中国国际问题研究院海洋安全与合作研究中心副研究员,《国际问题研究》副编审。

来源:本文系作者于由国观智库举办的“全球海洋治理前沿问题研讨会”的发言,2018-11-21 返回搜狐,查看更多

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