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数据解析:流动儿童义务教育财政制度的现状、问题与对策

原标题:数据解析:流动儿童义务教育财政制度的现状、问题与对策

本文为城市化观察网“流动儿童教育观察”专题的系列文章之一。在此前的文章《中国有多少流动儿童和留守儿童——2017年教育统计数据发布》中,我们以相关的教育统计数据展现了流动儿童和留守儿童的现状;在《39起教育行政诉讼均败诉,流动儿童受教育权如何保障?》中,我们从立法和司法的角度探讨了现行《义务教育法》、《居住证暂行条例》等法律法规在保障流动儿童受教育权方面存在的问题。本文将从教育财政制度的角度,通过数据解析流动儿童义务教育财政制度的现状、问题与对策。

义务教育属于一项基本的公共服务,其实现依赖于相应的公共财政支出。保障义务教育阶段全国近1900万名流动儿童的受教育权,无法避开教育经费这一难题。

中央流动儿童教育财政经费政策,从1992年到2018年可分为3个阶段:

1992-2008:向流动儿童收取借读费时期

1992年《义务教育法实施细则》第14条规定离开户籍地的儿童少年可向居住地政府申请借读;1996年原国家教育委员会发布的《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》是中央第一个专门的流动儿童教育政策,该文件明确了流动儿童的定义和借读费的收费标准。《关于基础教育改革与发展的决定》(国发[2001]21号)提出了“两为主”政策,即“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主”,但是缺乏相应的配套财政政策。

2008-2015:取消借读费,并由中央发放奖励金时期

2008年,国务院《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费的通知》,公办学校对随迁子女免收学杂费、不收借读费;中央财政对随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出了“两纳入”,即“将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴”的目标。

2015-2018:生均公用经费“钱随人走”;鼓励地方推行政府购买民办学位政策

2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》规定,2016年起取消对城市义务教育免除学杂费和进城务工人员随迁子女接受义务教育的中央奖补政策;同时,该文件提出“两统一”的要求,即:统一“两免一补”和生均公用经费基准定额(中西部小学为每人600元,东部为每人650元),这部分经费可随流动儿童可流转,也可称为“钱随人走”。2018年国教督办函[2018]27号文件规定,挂牌督导创新县(市、区)内随迁子女就读公办学校和获得民办学位补贴的比例不低于85%。

综上所述,目前流动儿童入学的“两为主、两纳入、两统一”格局已经形成,同时国务院也鼓励地方政府对民办义务教育学校发放财政补贴。但是,流动儿童受教育权深深的嵌在整个义务教育体制之中,因此不能脱离当前的义务教育制度,否则就成为了空谈。在探讨流动儿童义务教育阶段受教育权保障的时候,必须与义务教育财政政策相结合进行分析。

本文认为,将流动儿童教育问题嵌进义务教育财政制度,当前存在的问题主要有六个:全国教育经费总量偏少、中央财政支出比例偏低、中央财政转移支付分配不合理、“钱随人走”政策影响力度小、义务教育经费“省级统筹”未落实、公共财政对民办教育投入不足

1. 全国教育经费总量偏少

从总体的教育经费来看,虽然我国教育经费已占GDP的4%,但是仍然低于世界平均水平。根据联合国教科文组织发布的《全球教育监测报告2017-2018》,2015年公共财政教育支出占GDP的比例,全球范围的中位数为4.7%,而且联合国教科文组织倡导将4%设为最低标准。

建议:

尽管目前教育财政支出中,义务教育比例最高,但是教育经费总额不足仍会对义务教育经费产生影响。2015年欧洲和北美地区的国家公共教育支出占GDP的比例为5.1%,而且是长期维持在这一水平。而我国达到4%仅6年,且2001年以前长期低于3%。

《教育法》第五十五条规定,“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。”我国已进入新时代中国特色社会主义阶段,公共教育支出占GDP的比例,有必要提高到的5%以上。

2. 中央和地方财政支出比例不合理

——“中央请客,地方买单”

而在总量不足的情况下,我国教育经费还存在中央和地方分配不平衡的问题。《义务教育法》第四十四条规定,“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。但是该条款并没有得到很好的执行——现状是中央和省级财政对于教育经费承担的比例过小,区县级及以下财政通常承担超过80%的义务教育支出。从国际经验看,联邦制国家和中央集权制国家的基层政府承担的基础教育经费一般不超过50%(详见下图)。

1994年实施分税制后,中央财政收入增长速度很快,目前其占全国财政总收入的比例通常在50%以上,但是对于地方教育支出的比例较低。不过义务教育阶段各级政府的实际投入,目前没有准确的数据——不仅教育部《中国教育经费统计年鉴》、财政部《中国财政年鉴》没有相关数据,就连曾在财政部财政科学研究所攻读硕士学位的郭灵康(2012)也曾感叹“城市义务教育各级政府分担情况的数据难以获得”。因此,本文只能退而求其次,用公共财政教育经费和公共财政教育事业费的数据,并参照崔慧玉和陈宏宇(2017)的计算方法,从两方面呈现中央财政教育支出的比例。

2.1 将中央教育财政转移支付计算在中央教育支出中

参照崔慧玉和陈宏宇(2017)的计算方法,即“中央实际支出=中央本级支出+转移支付, 地方实际支出=地方支出-转移支付”,可以呈现中央教育投入占全国义务教育公共财政经费的大致比例。但是需要说明的是,这种计算方法与实际仍有一定差距,如财政部数据中的“其他教育支出”等预算科目无法直接纳入义务教育支出中。

从下图可见,最近7年中央义务教育投入占全国义务教育公共财政经费的比例,均未达到20%;且最近3年中央义务教育支出占全国义务教育公共财政经费的比例较往年有较大幅度的下降

2.2 将中央教育财政转移支付计算在地方教育支出中

1998年-2006年,中央教育事业费支出占全国教育事业费支出的比例一路走低,从9.21%下降到6.18%。

由于《中国统计年鉴》的统计口径发生了变化,教育事业费的中央和地方支出的数据统计截止到2006年,2007年起国家统计局统计一般公共预算支出中的教育支出的数据(包含了教育事业费)。而2007年到2016年,中央教育支出占全国一般公共预算支出中教育支出的比例均在5%-6%之间小幅度波动。需要说明的是,中央财政转移支付被统计在地方财政支出中,因此实际的数据会比该比例有所提高(见本文2.1部分)。

财政分权体制下,中央财政承担的比例较低,会导致一些列的问题出现。罗伟卿(2010)的研究发现,在财政分权的情况下, 地方政府倾向于减少教育等公共服务支出:分权程度每提高 1 个百分点, 财政性教育支出占财政支出比重降低 0.075 个百分点,财政性教育支出占 GDP 比重降低 0.008 个百分点 。

由于教育是一个长期的事业,短期内难以在政绩上得到体现,因此,对于地方行政长官来说,教育并非其任内优先考虑的事情,因而通常来说没有动力加大对流动儿童的教育投入。此外,虽然加大教育投入虽然对经济发展有长远的好处,但是短期内比不上固定资产投资等对经济的拉动效果(梅长杉,2018)。

建议:

中央财政支出的比例过低,会降低地方教育财政投入的积极性。由于中央财政收入占比超过50%,故中央财政支出和下达到地方的教育财政转移的占全国教育支出的比例应当提高。

3. 中央财政教育转移支付,

不到20%用于东部人口流入地

过去我国农村地区义务教育事业长期处于财政短缺的状态,而中央财政对于地方财政的转移支付,在解决农村教育上已经产生立竿见影的效果。根据2018年8月28日发布的《国务院关于推动城乡义务教育一体化发展提高农村义务教育水平工作情况的报告》,2017年国家财政性教育经费投入3.42万亿元,其中53%用于义务教育。中央财政教育转移支付由2016年的2817亿元增加到2018年的3067亿元,80%用于中西部农村和贫困地区,1/4左右用于集中连片特困地区、民族地区。农村普通小学、初中生均教育经费支出保持较快增长,2017年分别达到1.14万元、1.55万元,比2012年分别增长59.3%、61.9%。

但是,中央财政是否应该一直向中西部农村倾斜呢?原云南省教育厅副厅长邹平在接受《中国教育报》记者采访时提出,随着城镇化进程加快,一方面是部分前期对校点的教育投入失效;另一方面是城镇教育投入需求剧增。在一次基层调研时邹平发现,某县3个自然村平均人口外出率达55%—65%,每个村的适龄儿童只有两三个,而村里修建的校舍很好,有8间教室,有厕所、食堂和教师住房,就是缺少学生

从相关的财政数据来看,2016-2019年中央下达和提前下达的义务教育补助经费中,东部地区的比例只有20%左右,这与东部地区人口总量(占全国人口的40%)极不相符。同时,这也与人口的流动背道而驰:流动儿童由经济欠发达地区流向发达地区,而中央教育财政转移支付却由发达地区流向欠发达地区

而在中央教育经费偏少的这一前提下,根据《国务院关于国家财政教育资金分配和使用情况的报告》,2016年中央财政教育转移支付资金的84%左右用于支持中西部地区,可见中央财政对于流动儿童比例较高的东部地区的投入就非常少了。

建议:

长期以来中央教育财政转移支付超过80%支持农村义务教育,在加大中央财政转移力度的同时,中央教育财政应当适当提高对东部流动儿童比例较高地区的教育财政转移支付的比例。

4. “钱随人走”政策影响力度小

由于金额太少,“钱随人走”政策对人口流入地的教育财政影响力度很小。

根据教育部网站公布的《关于政协十二届全国委员会第四次会议第2634号(教育类258号)提案答复的函》,2008—2015年,中央财政共安排奖励性补助资金610亿元。据此计算,8年间年均为76.25亿元,而随迁子女年均约1200万人,人均获得的中央补助资金仅600多元。这对于解决流动儿童入学问题,实在是杯水车薪。

而2016年起取消中央补助资金,改为生均公用经费补助“钱随人走”。但是目前可流转的生均公用经费仅占教育经费的一小部分,中西部小学每人每年只有600元,东部地区的数据为650元/人,这个数额与2008-2015年间的中央奖励金数据相近,即使加上“两免”也只有1000元左右,对于人口主要流入地的教育经费相比同样是杯水车薪——人口流入较多的城市,比如深圳市2016年小学生均教育事业费为18000多元/年,政府购买民办学位小学每人每年最高7000元;东莞2016年小学生均教育事业费为12000多元/年,政府购买民办学位小学每人每年最高5000元。

但是如果教育事业费能够流转,则会对人口流入地的教育经费产生较大的影响,因为小学阶段的生均教育事业费一般在5000元/人以上——这笔费用虽然与人口流入地的公办学校教育经费有一定差距,但是与政府购买民办学位的经费已经非常接近。

建议:

“钱随人走”不应只局限在生均公用经费。如果生均教育事业费能够流转,会对流入地的教育经费有较大帮助。

5. 义务教育经费“省级统筹”未落实

《义务教育法》第四十四条规定,“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。何为“统筹”,学者们普遍认为这种表述语焉不详。而实践中,区县级及以下政府承担了绝大多数的教育财政支出,省级支出的比例较低,虽然中央财政转移支付也由省级二次分配,即使两部分加在一起,比例也只有20%出头,距离“统筹”相距甚远

教育事业费是支撑学校日常教学、管理的主要经费支出,也是目前所能公开获取的衡量各级政府教育支出比例的几乎唯一的数据。

有大量学者提出,省级统筹并未落实,但是义务教育阶段省级支出(包括省本级和省级教育财政转移支付)的数据,目前很难有准确的数据。孙开和王冰(2018)根据财政部财政预决算数据计算,在义务教育阶段地方教育支出中,省本级支出仅占1.3%——但是由于这一数据并不包含省级教育财政转移支付的统计数据,而省本级教育财政支出数额通常远少于省级教育财政转移支付的数额,因此该数据离现实相距甚远,本文认为这种计算方法并不可取。

通常各省下达义务教育保障经费的时候是将中央教育财政转移和省级教育财政转一并下发给各市县,这也进一步增加了获取真实的省级支出数据的难度。全国范围的省级教育财政数据难以获得的情况下,我们可以看看部分省市的数据。更准确的数据有待未来发掘。

根据广西财政厅课题组(2015)的统计数据,2011-2013年地方义务教育经费合计912.65亿元,其中,自治区本级支出22.54亿元(不含区级教育财政转移支付),占义务教育比重为2.5% ; 市县支出890.11亿元,占义务教育总支出的97.5%。

浙江省财政厅课题组(2015)的数据显示,2014年江山市教育投入省级、县级和其他占比分别为13.5%、82.9%和3.6%;苍南县省级、县级和其他投入占比分别为14.3%、83.7%和2.0%。县级政府承担了80%以上的教育支出责任。

江苏省金湖县的教育经费支出中,县级及以下所占比例约76%,省级支出的比例约13%,中央财政转移支付的比例约11%(孙立,2018)。

宁波市海曙区中小学在校生中有1万名随迁子女,约占在校生总数的34%,但是2003-2007年的五年间,该区没有获得中央和省级教育财政转移资金,而市级教育投入仅占19%,其余均由区级财政和学校自己解决(熊觉,2009)。

福建省晋江市为流动儿童较多的城市,该市义务教育扩容主要是市级财政、乡镇级财政、村级财政按4:4:2的比例进行分担,缺乏省级和中央财政的支持(林金国,2017)。

建议:

相关的经济学研究表明,提高省级统筹的比例,对地方教育经费支出有显著的激励作用(陈燕和李光龙,2018)。建议中央和省级义务教育支出占比应当达到50%以上,市县及以下财政承担少于50%的支出。这种制度设计比较符合《义务教育法》的立法目的——《义务教育法》第四十四条规定,“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。

6. 公共财政对民办教育的支持不足

首先需要明确的一点是,根据《义务教育法》第六十二条,民办小学和初中教育也是义务教育。而且《民办教育促进法》第五十条规定,人民政府委托民办学校承担义务教育任务,应当按照委托协议拨付相应的教育经费。《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》明确提出,对于公办学校学位不足的,可以通过政府购买服务方式安排适龄儿童在普惠性民办学校就读

教育部教育统计数据显示,2013年全国义务教育阶段民办学校在校生为1091万人;根据吴华和王习(2017)的计算,如果这部分学生都安置在公办学校,则至少需要投入公共财政经费约861.91亿元——但是2013年义务教育阶段民办教育获得的公共财政拨款仅为71.18亿元,因此绝大多数的民办教育经费通过学杂费等方式转嫁到家长身上。

虽然民办教育超过90%的经费来自学杂费,但是在东部人口流入地公办学校无法满足需求的情况下,民办学校确实在承担义务教育的服务。而公共财政通过政府购买学位等方式,则可以远低于公办学校经费的方式减轻部分流动儿童家庭的经济负担,以此接近免费义务教育。

以全国流动儿童数量最多的3个城市深圳、东莞和广州为例,3个城市的流动儿童就读公办学校的比例均不足50%。从2013年起,深圳开始实施向民办中小学购买学位的政策。此后,东莞于2016年、广州于2017年也相继实施了相关的政策。虽然执行的程度差异较大(比如深圳购买的学位数量为20万个,东莞为5万个,广州仅2.5万个),但是结合十三五期间公办学位的增加,至少已经走上了正轨。

如果深圳、东莞和广州能够持续的加大对民办义务教育的投入,在公办学位段时间内无法大量增加的情况下,这种经济实用的方法值得赞扬,也值得苏州、杭州、福州等流动儿童数量较多的城市学习。

出于篇幅的考虑,在民办义务教育这一方面我们将在下一篇文章《“加法”与“减法”:流动儿童教育的“深莞穗模式”与“京沪模式”》中详细分析,有兴趣的网友可持续关注。

本文作者:李楠,出处:城市化观察网。

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