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【南海问题】南海争端背景下印尼对华政策的变化及成因

原标题:【南海问题】南海争端背景下印尼对华政策的变化及成因

【内容提要】印尼在南海争端中虽以"调停者"自居,但实际上是一个无法置身事外的温和"争端方"。近年来,印尼自我定位角色和实际角色的冲突集中体现为对华政策的强硬化。这种变化是印尼内部战略考量和外部环境因素共同作用的结果,从而使南海各方力量的博弈结构更加复杂,中国的南海维权形势更加严峻。中国应该重视这种变化,通过运筹印尼对南海争端的特殊角色来"撬动"其东盟领导者的角色发挥,并借助南海周边安全关系的强化来推动南海争端的解决。

【关键词】南海争端;印尼;角色冲突;强硬化

在南海争端中,没有岛礁主权声索的印尼一直以“调停者”自居。但是在笔者看来,印尼虽非南海岛礁主权的争端方,却在南海有着重要的国家利益。印尼在南海的安全、航道、资源利益及其海域权利的主权声索导致它不可能只是纯粹意义上的“调停者”,而只能是温和的“争端方”。近年来,随着南海地区形势复杂化和印尼自身国力的增长,印尼自我角色定位和实际角色之间的冲突越来越明显。由于印尼与越南和马来西亚的划界问题得到解决,目前仅与中国存在管辖海域的重叠,印尼自我角色定位和实际角色之间的冲突集中体现在了对华政策的变化上。在固有的角色冲突之下,印尼对华政策的这种变化是内外因素共同作用的产物,不但进一步影响了南海问题的博弈结构,还使中国在南海维权所面临的形势更加复杂严峻。以印尼南海争端中的角色冲突为切入点,探究南海争端背景下其对华政策的变化及成因,有助于我们妥善处理与印尼之间的南海争端,维护南海权益,共同打造良好的中印尼关系。

虽然以“调停者”自居是印尼在南海争端中的长期定位,但笔者认为,在南海争端中,印尼并不是也不可能是一个纯粹的的“调停者”。根据1899年和1907年各海牙公约对斡旋和调停作出的详细规定,斡旋和调停是指争端当事方不能通过谈判或协商解决争端时,第三方(不论某个人还是某些人,某个国家还是某些国家或者某个国际组织)来促使争端当事方来解决问题。相对于斡旋,调停者有着更加积极和重要的作用。可见,调停者必须是争端方之外的第三方。而印尼自始至终都不可能是一个可以置身南海争端之外的第三方。因为其虽未就南海岛礁提出主权要求,但却在南海有着重要的利益诉求,这导致它必然成为南海争端不可或缺的参与者。由于印尼自身所涉及的南海争端烈度低,且对于南海地区冲突爆发的可接受性低,导致其在各争端方中最为“温和”。这种角色背后的原因集中在以下三个方面:

首先,印尼在南海有着重要的国家利益。众所周知,国家对外政策的出发点是国家利益。在国家的对外政策行为中,确保自身的安全、经济繁荣和独立自主始终是第一位的。印尼对于南海问题的关注和重视与其在南海的重要利益是分不开的,主要表现为安全、航道和资源利益。安全方面,随着亚太地区经济的发展,南海地区在政治、军事安全方面具有了更多的战略价值,成为海权和陆权对抗的前沿。南海是印尼与亚洲国家交往的重要通道,是其北面国防线的重要缓冲区,南海地缘政治与印尼的国防安全具有紧密的关联。除传统安全之外,南海的非传统安全问题(尤其是海上恐怖主义、海盗和有组织犯罪问题)也是印尼关注的重点。航道方面,南海是印度洋与太平洋之间的海上交通枢纽,占有相当重要的战略位置。印尼有七个以上港口经由南海的航道支线与日本、韩国、中国台湾和香港以及美国的港口相连。印尼与上述国家和地区的进出口基本都要经过南海航道,出口货物大多发自苏门答腊的海港,印尼的国家收入也严重依赖于其石油、石油产品和天然气对日本、美国、中国台湾和韩国的出口。资源方面,南海是印尼开发利用渔业和油气资源的重要场所。南海海域的纳土纳气田,位于纳土纳岛东北225千米,估计储量1.3×1012 m3。为了应对国内日益增长的天然气需求,印尼政府设立了到2020年在东纳土纳海域区块每天开采10亿立方英尺天然气的发展目标。南海具有丰富的渔业资源,占据了印尼海上渔业捕捞总产量的重要部分。尤其是纳土纳渔场地处赤道附近,盛产各种经济鱼类,海面风平浪静,常年没有台风等自然灾害,渔场的水深、底质、海况等适合围、拖、刺网、钓捕作业。

其次,印尼在南海有着明确的权利声索。在南海周边的东南亚国家中,印尼是唯一未对南沙岛礁提出主权要求的国家,但根据印尼的专属经济区和大陆架的立法,其在南海与中国、越南、马来西亚存在海域划界争端。在1969年和2003年,印尼分别与马来西亚和越南签订了划界协议,解决了与这两个国家的大陆架划界争端。目前,印尼纳土纳海域的专属经济区和大陆架范围与中国南海“断续国界线”内的水域还存在交叉。纳土纳群岛距曾母暗沙约400公里,与曾母暗沙纬度略同,距中国大陆陆地约1900公里。纳土纳群岛及周边海域石油及渔业资源丰富,有重要的国际航道经过,经济和战略价值重大。为此,印尼多次向中国表达了对南海“断续国界线”的关切和质疑。可见,虽然印尼声称自己不涉及南海岛礁主权,但实际已逐渐承认印尼的部分利益可能与中国产生冲突。

最后,印尼积极致力于使本国南海权益免受战争威胁。与其他东南亚的南海周边国家不同的是,在南海印尼虽然与周边国家存在领土主权和管辖权的纠纷,但并没有岛礁主权冲突,也没有尖锐到影响印尼国家安全的程度。南海是印尼重要的贸易和航运通道,南海地区若爆发冲突,将对印尼产生严重影响。因此,印尼致力于和平解决争端,是它履行保护本国利益免受可能发生的战争威胁的义务合乎逻辑的结果。纳土纳海域涉及中国、越南、菲律宾、马来西亚、印尼和文莱六个国家。若南海局势没有得到有效的控制而引发战争,将会威胁到印尼“紧急的战略利益”。可见,作为南海问题中温和的“争端方”,避免南海地区冲突影响到自身主权权利是印尼在南海争端中的基本定位。

随着南海地区形势的变化,印尼对于自身南海权益的维护产生了焦虑,由此引发了一系列新的举措,尤其是近年来印尼在南海问题上对华政策的变化,更加彰显了其“争端方”的色彩。

1,对华争端交涉由双边低调转向公开高调

印尼曾多次就纳土纳的主权问题与中国进行交涉,多是采取单方面照会中国或非正式场合交涉的方式,但以2009年向联合国大陆架界限委员会表达官方立场为节点,印尼开始刻意地将其与中国在南海的分歧公开化、国际化,并试图引起国际社会的关注。

2009年5月6日,马来西亚和越南联合向大陆架界限委员会提交了200海里外大陆架划界案,次日中国向联合国提交照会表示:“中国对南海诸岛及其附件海域拥有无可争辩的主权,并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权”,照会后附带了一张绘有南海“断续国界线”的附图。对此,印尼于2009年和2010年两次向联合国大陆架界限委员会表达立场,并提交照会针对中国南海“断续国界线”及线内水域的法律地位均提出质疑。印尼指出:“这些分隔断续线的法律依据、绘制方法以及位置都缺乏明确的解释”,“南海中那些距离遥远且面积小的地形不能拥有自己的专属经济区和大陆架。将不能维持人类居住的、远离大陆或在公海中间的岩石、暗礁和环礁作为主张海域的基点,违背了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)最基本的原则并侵犯了国际社会的正当利益”,并认为中国照会中的附图“明显缺乏法律依据,等于颠覆了1982年《公约》”。2013年印尼外长马蒂向国际媒体《金融时报》表明了印尼对新版中国护照的立场,“印尼在中国启用新版护照的几周之后曾提出抗议,向中国驻雅加达大使馆递交了外交照会。我们当时指出,使用这个护照不应被推断为承认那种领土主权要求。” 2014年,印尼外长马蒂两次公开发话质疑中国“南海断续国界线”。此后,在东盟峰会等外交场合,印尼总统、外长等官员多次指出中国的“南海断续国界线”与《公约》规定不符,侵犯了印尼的权利。

2,对华维权宣示由温和谨慎转向明确强硬

除了领导人的频繁表态外,近年来印尼还通过大规模军演、追加预算扩建纳土纳群岛军事设施、增派驻军、加大资源开采和护渔力度、将南海西南部海域更名为“北纳土纳海”等措施高调宣扬其对于纳土纳海域的主权权利,对华态度强硬。

中国渔民在纳土纳海域的捕鱼活动在长时间内并未遭到印尼政府的强制驱离。双方甚至形成了一定程度的默契。然而,印尼新任总统佐科对南海问题采取“休克疗法”,高调扣留甚至击沉在纳土纳群岛附近作业的外国渔船,并于2015年单方面废止与中国签署的渔业协议。2016年6月,佐科率团到纳土纳群岛视察,而此前被印尼扣押的中国渔船也在该军事基地内。印尼政治、法律和安全部长称,此举旨在向中国发出强烈信号:“我们在保护主权上是认真的,要在纳土纳再次强调印尼的立场,不承认中国的‘九段线’和传统捕鱼区的主张。”

2017年7月14日,印尼政府通过发布2017年“印度尼西亚共和国地图”的方式,单方面将南海西南部有关海域更名为“北纳土纳海”。印尼的此次更名意在宣示中国的南海断续线内相关水域属于其“专属经济区”。印尼还拟将新的海域名称提交国际海道测量组织注册,以使其更名行为合法化。此举与2011年菲律宾将南海部分海域更名为“西菲律宾海”有异曲同工之处。虽然一国单方面的更名行为并不能产生国际法上的权利,但含有本国地理特征的命名却能制造命名区域与命名国有紧密联系的印象,形成一定的国际影响力。

3,对域外国家制衡中国由有限引入转向积极欢迎

之前,印尼倾向于在南海区域和东盟内部解决南海争端,不太赞成区域外大国介入南海地区争端,这和我国的立场比较一致。1992年的第3届南海潜在冲突研讨会,印尼虽向美国、日本提出了邀请,但主要是为了吸引他们参与南海共同开发议程而非争端解决事宜,唯恐中国作为地区强国独占南海资源利益。但是近年来,印尼却有将南海问题国际化、推行大国平衡外交制衡中国的倾向。

这种转变的原因在于——一开始印尼并不希望域外国家过多地插手南海争端,以免冲淡印尼的领导作用,故对域外势力的欢迎主要限于邀请其共同开发南海资源。但是经过多年实践后,由于印尼并未从实质上提升调解能力,加之主观上对中国崛起的疑惧及客观上域外势力的主动介入,印尼逐渐认识到只有积极引入外部势力介入南海问题才能实现南海局势的“动态平衡”。在印尼看来,“没人能够保证,未来的一个经济、军事实力更强大的中国还会维持现状”,获得大国势力的支持也更有助于印尼与中国争夺南海重叠海域的权益。因此,印尼开始引入美国、日本、印度等域外大国加入南海问题的地区论坛,企图通过大国的参与,在中国与其他域外大国之间寻找平衡。

2014年2月,印尼邀请美国国务卿克里访问印尼,与印尼外长马蒂讨论南海问题的紧张局势。2015年,佐科总统访日期间接受日本《读卖新闻》专访表示:“我们支持‘南海行为准则’,并支持中国与日本、东盟之间的对话”。可见,印尼开始积极欢迎美、日等域外势力加入南海地区论坛,在印尼政府看来,有外国的参与才可能维持论坛的平衡,避免任何单一国家(中国)主导。

4,对域内国家牵制中国由共同参与转向制度主导

对于南海争议,中国与东盟有关国家都意识到,在相当长的一段时间内难以得到彻底解决。但是,各国都有维持该地区和平稳定的共同愿望,以便能集中精力发展经济。因此,为维护南海地区的和平稳定,各国致力于发布一些涉及制度安排的共同宣言,如1995年《东盟南海宣言》和2002《南海各方行为宣言》等。这种宣言达成的主要目的,是将中国约束起来,促使中国在南海地区扮演一个负责任的角色。在上述宣言的达成过程中,印尼和菲律宾、马来西亚等东盟国家一起,积极参与制度的安排和设计。

2009年以来,随着南海形势的发展,东南亚各国纷纷加强了对华制衡措施,各国对华实施制衡战略主要表现为三种方式:军事制衡、安全合作和制度制衡。相较于前两者,制度制衡并不依赖于军事和经济实力的运用,而是需要社会化的关系网络来提供价值理念和制度设计,这就可以在很大程度上避免与中国的直接对抗。作为东盟最大的国家,多边外交偏好、强烈的领导权诉求使得印尼选择主导制度制衡来干预南海事务,并反过来借助制度制衡来巩固自身在东盟政治和安全事务中的领导地位。

印尼在这方面的突出表现为主导约束中国南海行为的“南海各方行为准则”的达成。除了在东盟的制度框架内推动各方形成一致立场约束中国的南海权益外,2012年印尼还主动提出了内容十分不利于中国的《南海区域性行为准则零号方案》。该方案从四个方面对中国的权利声索和维权行动进行了限制:第一,强调国际条约,弱化国际惯例,不利于中国主张“南海断续线”内的历史性权利;第二,要求避免在南海开展岛礁建设和军事行动,以限制中国的南海维权活动;第三,鼓励其他国家尊重“南海地区行为准则”,客观上鼓励域外大国对南海事务的干涉;第四,将国际仲裁纳入南海争端解决机制,与中国通过“双轨思路”解决争端的立场相抵触。

目前,南海问题的博弈结构主要呈现三个层次。第一是中国与部分东盟国家间的岛礁主权和海域划界问题。第二是中国与东盟之间为管控分歧和扩大共识所产生的互动。第三是中国和域外大国围绕南海地区主导权和话语权的博弈。在南海争端中,印尼一开始只是单一地扮演中间人,然而,本来就不可能置身事外的印尼近年来的“调停者”角色逐渐淡化,越来越多地直接参与到南海争端本身,这种变化集中体现在对华态度的转变上。印尼的政策调整导致了南海问题博弈结构的复杂化,进而对南海争端产生一系列的影响。

第一,降低了中印尼之间的政治互信,加大了中印尼纳土纳划界争端的解决难度。近年来,印尼对中国南海维权行为的误判和自身主权权利的担忧降低了双方在南海问题上的政治互信。印尼对于中国在南海的历史性权利主张持质疑态度,多次否定中国南海“断续国界线”的合法性,并越来越担心中国会侵害印尼在纳土纳附近海域的海洋权益。2009年后印尼制衡中国的战略倾向明显,多次要求中国澄清南海“断续国界线”的法理基础,在加强南海军事存在的同时,对中方在“争议海域”的捕鱼活动开始强势打压。印尼政府智囊曾提议,鉴于中国和东盟声索国关系的日益紧张,印尼需要在有争议的海域采取防御措施预防“战略意外”。因为南海争端好比切腊肠,“每一刀虽不足以成为开战的理由,但随着时间的推移,每一刀的积累就会使一个重大的战略转变”。海洋划界是世界范围内的难题,争议方之间需要具有良好的政治互信和友好的协商意愿,而从印尼对中国权利主张的一贯态度及其南海问题上对华政策的转变来看,中印尼之间通过划界谈判解决纳土纳争端的难度明显增大。

第二,增加了东盟与中国之间的直接对抗,加速了南海争端的“东盟化”进程。作为东盟的领导者,印尼试图在东盟内部形成统一的南海争端立场后再与中国谈判,以防止东盟内部不一致为中国所用。在印尼看来,通过其自身的努力,在2011年印尼担任轮值主席国期间,东盟内部对南海争端的态度较为一致。但是2012年柬埔寨担任主席国时,东盟国家间出现了根本的意见分歧,柬埔寨被认为在南海问题上对中国有所偏向。印尼还一直致力在东盟内部形成一个共同的安全政策,并利用东盟的内部工作机制如东盟海上防御会议、东盟海事论坛等对现场海域进行落实。可见,印尼主导的东盟在处理南海争端问题上倾向于“抱团取暖”对抗中国,并传递出以我为主介入南海的战略意图,呈现出强烈的集体单边主义倾向。这与中国通过与争端国进行双边谈判以解决争端的思路相悖,使得中国可能面对东盟整体的压力。

第三,推动南海问题的进一步国际化,使中国的维权形势更加严峻。虽然印尼清楚地认识到无法忽视中国巨大的经济潜力,这也是其他国家渴望抓住和利用的机会。但与此同时,印尼也像很多东盟邻国一样在寻求多重政策,和中国建立亲密关系的同时也与域外大国建立关系来平衡各方面力量,以警惕中国在整个东亚地区的主导权太强。在引入方式上,除了欢迎美、日、印、澳等大国加入以东盟为主导的地区机制外,印尼还在南海问题上与它们发展了较为密切的双边政策协调和军事合作。随着加入到南海问题中的力量不断增加,各方博弈的内容也超越了最初的主权权利范畴。美国主导下的域外因素对南海争端产生的影响仍不容小觑。南海问题国际化是导致地区安全形势趋向紧张、中国维权形势严峻的重要原因。

可见,南海形势的变化引发了印尼对华政策的转变,而这种转变反过来又作用于各方力量的博弈结构,使得南海形势更加复杂。(注释略)

作者:罗婷婷 毕文璐作者分系国家海洋信息中心副研究员;国家海洋信息中心助理研究员

原载于2018年第4期《国际关系研究》返回搜狐,查看更多

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