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【李隽旸】 中美俄大国关系新进展

原标题:【李隽旸】 中美俄大国关系新进展

2018年,中美俄大国关系出现新的变化与进展。由于美国国内政治的变化,美国对华政策出现明显变动,中美关系战略竞争出现新态势。在近期及未来相当一段时期内,中美两国将进入战略竞争新阶段。中俄两国立足深厚的元首友谊和紧密的战略协作,双边关系稳步发展,持续向好。2018年以来,中俄合作基础牢固稳定,合作领域更为广泛深入。在美俄两国尝试快速重启双边关系失败后,2018年的美俄关系波折不断。在可见的未来,由于美国国内政治因素和美俄两国的固有战略矛盾,双边关系将充满不稳定性与不确定性,并很可能持续走低,为世界格局带来波动性风险。中美俄大国关系对世界格局影响深远。大国关系发生上述变化后,现有的世界格局或处于重大变化前夜。

一、中美关系进入战略竞争新阶段

2018年以来,以美国正式启动对华钢铁和铝制品加收关税为标志,围绕双边贸易摩擦这条主线,中美关系逐步趋于紧张,进入了战略竞争新阶段。随着特朗普政府对华战略定位负面化,两国在诸多竞争性领域核心矛盾日益突出、冲突风险持续上升。

(一)中美关系发生显著变化

自去年年底以来,美国先后发布一系列国家安全战略与国防文件,对华战略定位明显趋于负面。2017年12月18日,特朗普发布任内首份《国家安全战略》报告(National Security Strategy),将中国定义为竞争对手修正主义国家2018年1月19日,美国国防部发布《国防战略报告》(National Defense Strategy),声称中国是战略竞争者同时表明美国国家安全首要关切国家间战略竞争而非恐怖主义。布鲁金斯学会将此报告解读为,与中国和俄罗斯竞争将成为美军的优先方向。2018年2月2日,国防部再次发布《核态势评估》报告(Nuclear Posture Review),指出在核战略方面,中俄在挑战美国及其盟友等建立与维持的国际规范与秩序。2018年9月20日,特朗普签署号称美国15年来第一个全面清晰阐述的《国家网络战略》,报告认为“俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜都利用网络空间来作为挑战美国的手段”, 美国需要制定全球网络行为标准,以保护美国的主导地位,惩罚 “恶意行为者”。这一系列报告与文件集中显示出,特朗普执政两年以来,本届政府全球战略布局已经初步形成,中国和俄罗斯进一步成为美国战略体系的首要安全考量和结构性竞争对手。较之从前,美国对中国的战略定位更加趋向负面化。

从各个竞争性领域来看,中美核心矛盾日益突出、冲突风险持续上升。经贸领域矛盾已成为中美关系在2018年的最大变化和未来一段时期的最大变数。2017年8月,特朗普指示美国贸易代表办公室依据美国国内法《1974年贸易法》 “301条款”,启动对中国进口商品的调查;2018年3月22日,根据调查结果,特朗普宣布将对500亿美元的中国商品征收关税。 此后,特朗普政府不断提高征税商品范围和所涉金额,截止目前,美国已宣布对另外2000亿中国商品加征关税10%,自2019年1月1日起提高关税幅度至25%,同时威胁将可能对剩余的2670亿中国商品继续加征关税。在贸易施压的同时,特朗普政府还高度重视战略上提防、战术上遏制“中国制造2025 ”相关产业,不断出台政策扶持本国高科技企业发展、打压中国战略性、增长性关键企业,并直接酿成“中兴事件”。与此同时,美国不断提高中资企业赴美投资门槛,强化安全性审核,并于近期专门出台《外国投资风险评估现代化法案》,进一步强化美国外国投资委员会(CFIUS)审查权,扩大管辖范围、扩展“关键技术”定义, 并对中资企业在美国敏感行业的经济行为进行系统性战略评估,想方设法污名化中国企业和中国经贸政策。总体来看,2018年中美两国经贸往来传统的压舱石作用被大幅削弱,转而成为双边关系中争议最集中、斗争最激烈、风险最突出的竞争性领域。

除了双边经贸摩擦这一主线外,中美关系在其它一些竞争性领域也在逐步走低,存在潜在的对抗性风险。台湾问题方面,近一年以来,在国会台湾连线势力的推动下,“美台关系”通过系列法案的出台得以进一步夯实。2018年3月16日,特朗普签署《台湾旅行法》(Taiwan Travel Act),美国与台湾地区高层互访正式松绑。2018年8月13日,特朗普签署《2019年度国防授权法案》(National Defense Authoration Act 2019),其中第1257-8条为涉台条款,试图强化台湾地区军力与战备能力, 加强防务关系。今年以来,多个国家先后与台湾地区“断交”, 美国国会对此反映强烈,并于2018年8月22日召回美国驻多米尼加、萨尔多瓦、巴拿马三国大使,显示出从未有过的强烈态度。这一系列涉台举措触及中国核心利益与外交底线,给海峡两岸带来持续紧张和冲突升级风险。但同时也需看到,与国会相比,特朗普所在的白宫对台湾议题重视度和支持度相对较低,在对台军售、“美国在台协会”成立、蔡英文过境美国等敏感议题上保持了较好的克制和谨慎,没有制造新的麻烦。著名“挺台分子”、国家安全事务助理博尔顿上台以来尚未在台湾议题上表态,台湾问题暂未出现与贸易战绑定施压的迹象,这是今年以来中美相对较好的方面。

南海问题方面,美国不断加大南海及周边地区的军力部署,强化在南海区域的军事存在和战场建设,军事存在及行动增加,中国国家利益及合法权益受到威胁。《2019年度国防授权法案》首次加入了南海条款,其中第1259条要求美国国防部定期提供中国在南海的一切重大行动信息,包括新的填海动作、过度的领土主张等,同时要求美国国防部不得邀请中国军队参加战术行动。与南海问题相呼应,特朗普政府印太战略在2018年有了实质性举措,内涵也更加丰富。总体来看,2018年特朗普政府正通过各项积极举措进一步强化美国在亚洲的权势存在和盟友体系,以期打压中国在台湾问题和南海议题上的战略空间。

(二)引发中美关系新变化内外因素

从外部看,中美实力对比的进一步变化,引发美国各界对中国的结构性、战略性忧患,这是中美关系逐步迈向紧张的根本原因。从内部看,美国复杂的内政因素,特朗普本人的理念根源与政策偏好、中期选举对政策的塑造效应构成了中美关系新变化的内生动因。

第一,中美实力对比引发美国对华战略定位变化。美国对华战略定位趋向负面,是由中美之间结构性的实力对比调整决定的。近年来,伴随着我国综合国力的不断壮大、战略产业的不断发展、“一带一路”倡议等在国际社会不断提升中国的影响力和话语权,美国逐步感受到自身的霸权空间正在遭受前所未有的挑战和挤压,“修昔底德陷阱”恐惧是对于这一忧患的最直接回应。以双边贸易摩擦为例,今年2月初,美国国务院公布2017年度对外贸易数据,美国对华贸易逆差再度增长8.2%,达到创纪录的3752亿美元,这使得特朗普在竞选时作出的缩小贸易逆差的承诺成为笑柄,直接导致了3月初特朗普坚定地打响贸易战的第一枪。然而双边贸易的结构性关系不是一朝一夕可以改变的。8月份对美贸易数据显示,我国对美贸易顺差额创单月最高纪录,扩大7.7%达到1.24万亿元,中国对美国出口增速加快至13.2%,这反映出中美之间在贸易层面的深刻的实力对比。

目前,美国朝野普遍认为,过去几十年的美国对华战略并不成功, 当下对华施压正逢其时。特别是特朗普在有关贸易问题上的坚持,得到了一贯持贸易保护主义理念的民主党高层的认可,参议院民主党领袖舒默便公开表示,“在贸易议题上,我对特朗普总统的支持要胜过对奥巴马和小布什的支持,我们必须要对中国更加强硬”。在施压并惩罚中国这一立场上,两党达成理念层面的高度统一,《2019年度国防授权法案》限制了美国政府与中兴、华为进行商业往来的自由、赋予了CFIUS更多行政审核的权力,还囊括了多项涉台条款,然而在参众两院分别以87-10、359-54的高票比例通过,这深刻反映了两党在提防并遏制中国上的共同态度和统一立场。有学者认为,美国精英对华政策已经形成新共识,由“接触”(engagement)调整为“规锁”(confinement)。

第二,特朗普的理念根源与政策偏好引导政策制定议程。目前中美关系各领域议题整体呈现出的最大特征就是高度的不平衡性,中美贸易议题过度承压,其他领域议题尽管仍然有美国其他部门在持续推动,但相对而言,没有得到特朗普本人的足够重视。这与特朗普的商人出身有直接联系。特朗普本人正在以鲜明的个人理念、强大的个人意志作用于中美关系的基本面,塑造美国对华政策的基本偏好。以贸易议题为例,特朗普早在1987年就已经建立起了感官上的贸易战理念,他在当年对日本、西欧产品行销美国市场感到非常失落;1990年,当他寻求作为老布什副手参加竞选时,就已经将贸易战作为自己的竞选标签;2000年,作为改革党候选人参加总统竞选时,特朗普再次提出如果胜选,要亲自兼任美国贸易谈判代表。从西欧、日本再到中国,特朗普的贸易战理念始终有着一个明确的战略标的,他在这一议题上的坚定态度是从未动摇的,这使得他在推行相关政策时往往会显得更其任性、笃定、甚至毫无理性。除此之外,在其他更为广泛的中美关系领域上,特朗普则较容易陷入视觉盲区,有关政策也存在放任漂流的情况。总体来看,中美关系中的敏感议题数量有所减少,双边贸易摩擦保持了较好的单质性和纯粹性,一定程度上阻遏了由经贸领域向政治、外交和安全领域的蔓延。

第三,中期选举效应影响中美关系短期发展。今年11月美国即将迎来中期选举,与此同时,今年2月特朗普也已经提前启动了自身的2020连任竞选,在“永续竞选”的氛围下,特朗普需要重新捡起中国议题作为凝聚选民、转移矛盾的有利武器,这件武器对于特朗普适用,对于州议员、州长们的竞选同样适用,这决定了2018年必将成为中美关系摩擦频发的一年。 以贸易摩擦为例,特朗普发动贸易战的核心诉求是为了巩固维护铁锈地带的白人产业工人选民,推动美国进口钢铁增税、敦促各国进口汽车降税都是紧紧围绕基本盘选民量身制定的贸易政策。今年的党内初选阶段,共和党内部出现了明显的 “特朗普化”倾向,多位候选人高举反建制、反移民、反全球化的竞选纲领,以凝聚保守派选民基本盘。由于选举政治的客观需要,在今年年底之前,美国在有关中国议题上的立场很难产生松动,国会会比白宫更为强硬,鹰派会较鸽派更占上风。

(三)中美关系未来走向不明朗考虑到中美关系进展的上述形成原因,中美关系可能有如下走向。短期内,在中期选举结束以后的一段时期内,中美关系韧性趋弱,更加紧张;长期来看,中美关系究竟是步入“陷阱”还是治理合作,则需要视具体政策走向而定。

从短期看,中美关系会更加紧张。本次中期选举将要改选美国众议院全部435个代表席位和参议院100个代表席位中的34个。目前,美国参议院和众议院都由共和党控制,机构普遍预测,选后共和党仍将在参议院占据优势,但民主党将在众议院实现大幅翻盘,国会大概率会出现分治局面。目前来看,对华强硬已经成为美国朝野共识,中期选举以后,无论是民主党还是共和党成为众议院多数党,都不会对中美关系产生重大影响。 由于国会分治导致两党议题协商成本和难度陡增,彼此制约将更为频繁。受此影响,中美关系竞争性议题将进一步增多;但由于特朗普诸多亟待实施的内政可能会面临国会较大掣肘,相较而言,外交、安全、贸易议题会拥有更大的自由度,预测对华贸易摩擦和伊核制裁将在短期进一步承压。

从长期看,两国关系性质的变化还需视具体政策走向而定。特朗普执政以来,美国忽视并拒斥全球性治理合作和公共议程,在双边关系的把控中基本奉行现实主义的权势政治原则。结构性双边关系方面,由于美国对华战略定位趋向负面化,“崛起陷阱”现实风险切实存在。但长期来看,中美仍然是世界稳定的压舱石、世界和平的助推器,预测双边贸易摩擦的负面效应充分显现后,美国对华的认知和态度会出现战略回调,长期来看双方仍然存在治理合作的广泛空间。

(四)中美关系发展影响世界格局

总体判断,当下的中美竞争仍然显示为两个权势之间的经济竞争,暂时并未向阵营体系对峙、军事政治对抗乃至全方位竞争拓展。有学者指出,近期中美竞争将主要集中在经济领域、不在军事和意识形态领域。 由此,中美之间尚未出现“新冷战”的结构性氛围。

但需要警惕的是,经济领域长期的恶性对抗可能产生严重的外溢效应。近期有美国学者判断,白宫内的贸易鹰派正在擘画新战略,以促使中美两个经济体实现脱钩,目的是让供应链从亚洲回到美国。 届时,中美两国或将形成两个相对独立但又相互关联的经济体系,一些国家依存美国市场,一些国家依存中国市场,更多的国家与两边同时保持经贸关系,从而形成经济领域的“新冷战”格局。

二、中俄关系没有最好只有更好

中俄关系延续先前发展趋势,不断向好发展。在原有的优势合作领域,中俄互信进一步加强;在原来较为薄弱的合作环节如经贸等领域,中俄合作与交流的密切程度稳步增长。中俄关系前景令双方充满信心,是新型国际关系的典范。

(一)中俄关系稳中向好

2018年以来,中俄关系不断发展:战略与安全合作更加深入,地方合作更上台阶,双边贸易稳步增长,多领域创新合作前景更为广阔。习近平主席指出,中俄全面战略协作伙伴关系处于历史最好水平,为构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系和人类命运共同体树立了典范。中俄关系的加强在以下几个方面得到体现。

第一,战略与安全合作更加深入。战略与安全合作是中俄全面战略协作伙伴关系的重要方面。2018年,中俄战略与安全合作更加深入,机制化战略磋商与两军交流都有所发展。2018年8月15日,中俄第十四轮战略安全磋商在俄罗斯举行,围绕朝鲜问题、中东局势、伊核问题等进行了沟通,达成了共识。 战略安全磋商机制是落实两国元首共识、实施战略沟通协作的基石。同时,中俄两军交流也经由多边舞台和双边合作得到进一步加强。2018年8月25日开始,上海合作组织联合反恐军事演习在俄罗斯切巴尔库尔训练基地举行。2018年9月,中国军队参加了俄罗斯“东方-2018”战略军事演习。

第二,地方合作更上新台阶。2018-2019年是中俄地方合作交流年。2018年9月11-13日,第四节东方经济论坛“远东:更多机遇”在俄罗斯符拉迪沃斯托克举行。习近平主席应邀出席论坛,同时还与俄罗斯总统普京共同出席中俄地方领导人对话会。 中俄两国借助地方合作交流年的契机,充分挖掘互补优势,精准对接地方发展战略,使得两国地方合作更上台阶。俄罗斯已有70多个地区主体与中国的地区主体建立稳固合作关系。 在第四届东方经济论坛期间,俄远东联邦区和中国东北合作纲要签署。 地区合作水平的提升,能够帮助中俄两国提高互联互通水平,促进人文交流,密切民心相通。

第三,双边贸易潜力得到挖掘。2018年以来,中俄双边贸易稳步增长,互补性潜力十分巨大,仍待充分挖掘。 首先,在西方制裁大背景下,俄罗斯经济一直面临严重困难。但2015年以来,俄罗斯农业成为新的经济增长点和火车头。 俄罗斯对华农产品出口大幅增加,带动俄罗斯对华整体出口快速增长。其次,尽管西方对俄罗斯施加制裁,但俄罗斯积极寻找新的经济增长点,经济增速已经有所提高,经济前景有所恢复。 在此背景下,中俄双边贸易可望继续稳步向好。

第四,多领域创新合作前景广阔。中俄在包括能源、基础设施、制造业、农业、高新技术开发、电子信息、科研、教育等多个领域内的创新合作正在不断探索升级,相关合作的制度、法规、标准也在不断完善。

首先,中俄在传统领域的合作不断深化。在能源领域,2018年前8个月与2017年同期相比,俄罗斯对华原油供应量增加30.4%,对华煤炭供应量增加8.6%,电力供应量增加12.5%。与此同时,双方不断达成新的采购意向,新的输油供气管线还在不断建设。例如,黑龙江石化企业已经与俄罗斯天然气股份公司达成液化天然气进口合同, 俄罗斯天然气公司还将在2019年上半年与中国完成远东供气管线谈判。 在基础设施建设领域,中国铁建正在参与莫斯科地铁大环线建设,并还在计划投入更多新项目的建设。

其次,中俄还在不断探索科研和教育等领域的合作模式。例如,2017年中俄教育合作发展论坛召开后,深圳市人民政府、北京理工大学和莫斯科国立罗门诺索夫大学合作成立深圳北理莫斯科大学,这是两国教育合作的新探索、新路径。又例如,在第四届东方经济论坛召开期间,中国社会科学院与俄罗斯远东联邦大学就设立中国研究中心和俄罗斯研究中心签订了协议,通过探索科研合作新方式,促进两国互相了解。

再次,中俄不断探索和进一步完善相关领域的合作制度、法规和标准。例如,2017年俄罗斯对华出口中,仅有9%使用卢布结算,而中国对俄出口中仅有15%以人民币结算,因此,中俄双方都提倡在金融合作中进一步挖掘本币结算潜力。

(二)多种因素进中俄关系不断发展

中俄关系是成熟稳定的全面战略协作伙伴关系。中俄两国对世界的看法类似,拥有高度一致的利益契合点,这使得中俄合作具有不可替代的优势。首先,从对自身的定位来看,中俄两国都不需要保护者,也都没有称霸野心。 其次,从国家目标来看,两国都在致力于发展经济,同时谋求建立更加公正合理的国际政治经济新秩序。

首先,在世界大势和热点问题纷繁变化的重要节点,中俄两国维护两国主权、安全、发展利益,捍卫地区及世界和平稳定和公平正义。一方面,在热点问题上,中俄互为牢固依托。例如,特朗普宣布美国退出伊核协议、并威胁对伊朗实施最高级别的经济制裁之后,中俄表示将和伊朗等有关各方共同维护伊核协议。 又例如,在朝鲜问题上,中俄立场相近、目标相近,共同维护半岛和平稳定,积极合作推动半岛问题和平解决。另一方面,在建立国际政治经济新秩序的世界大势中,中俄互予有力支持。中俄在上海合作组织、金砖合作机制等多边框架下展开密切合作,在地区发展战略对接等双边合作方面潜力巨大。

其次,中俄合作具有不可替代的优势,已经打下良好基础。第一,中俄首脑互动频繁。2018年以来,中俄首脑多次会晤、通电话。2018年3月19日、26日,6月15日,中俄首脑互通电话,2018年6月、7月、9月,中俄首脑在多个不同场合实现多次会晤。 2018年6月8日,习近平主席还向普京总统授予中华人民共和国首枚“友谊勋章”。 第二,战略互信程度高。双边战略磋商机制已经形成; 两军在双边和多边框架下进行了多次军事演习,加强了互信,增进了共同应对多种安全威胁的能力。 第三,中俄发展基础具有互补性,发展战略便于精确对接。2018年召开的第四届东方经济论坛正是中俄密切地方合作、深挖互补优势、实现精准对接的对话平台与商议机制,并取得了可观成果。第四,美国因素未能干扰中俄关系,同时还对中俄关系进一步发展有所助益。例如如前所述,在美国宣布退出伊核协定后,中俄多方斡旋,共同维护伊核问题的现有成果,推动伊核问题和平解决。第五,民间友好程度不断加深。2014年乌克兰危机以来,俄罗斯舆论和民众对华态度不断变得更加友好。 良好的公众舆论既是人文交流的基石,也是其他各领域合作深化的正面基础。

中国外交部长王毅曾经指出,对中俄关系前景的信心,来自于“两国元首结下的深厚友谊与互信,……双方各领域务实合作的不断深化,……在彼此核心利益上坚定的互相支持、在国际事务中的密切协作以及两国各界日益频繁的交流往来。……因此,中俄关系没有最好只有更好。”在中美关系愈加紧张、美俄关系难以重启的情况下,不断向好的中俄关系将成为当前世界格局中大国关系中最为稳定、最有建设性的一组双边关系,也将成为新型大国关系的典范。

三、美俄关系重启失败

延续2017年趋势,美俄关系在2018年并未实现显著好转。同时,尽管双方试图寻找合作空间,但由于结构性矛盾和战略性冲突始终存在,美俄关系将始终充满不稳定性和不确定性。

(一)美俄关系波折不断

2018年以来,美俄关系发生了如下新变化。首先,特朗普执意推动美俄关系快速升温,然而与普京的直接对话并未为双边关系带来转机。会谈之后不久,美国国会对俄罗斯采取了新一轮的严厉制裁。与此同时,双方在叙利亚和伊核问题上持续角力,继续延续后冷战时代的结构性对抗。

1. 领袖外交失效致使俄罗斯遭遇二次制裁

2018年7月16日,特朗普与普京在芬兰赫尔辛基会晤。尽管闭门会议时间长达两个多小时,但是双方没有达成任何协议,也没有就合作领域和合作抓手达成可见的意向,没有为美俄关系带来任何转机。与此同时,双普会上特朗普为俄罗斯干预美国大选所进行的辩护,还在美国国内招致了严重的反对声浪和政治批评,部分媒体和评论人士甚至直接指责特朗普“公然叛国”。 结果是,美俄领袖外交没有起到特朗普所期待的拉近与普京距离的作用,相反,还在美国两党保守派议员心底种下了怀疑和恐惧的种子,并直接导致在不到一年的时间里再次对俄罗斯实施制裁这一后果。

2018年8月8日,美国宣称俄罗斯政府对前双面间谍使用神经毒剂,违反国际法,决定从8月27日开始对俄罗斯施加新一轮制裁,并威胁可能于三个月之后实施再一轮制裁。2017年7月美国国会对俄罗斯实施全面制裁以来,美国对俄罗斯的制裁政策已经成为了一个“完整的法律体系”和“美国反俄的政策基调”。 与上一轮制裁相似,新一轮制裁是由国务卿蓬佩奥主导, 并得到国会的鼎力支持,特朗普本人极力反对,但毫无效力,美俄领袖外交至此彻底失败。

2. 战略角力加剧致使结构性对抗持续

2018年,美俄战略角力持续加剧,在热点问题上交锋激烈。在叙利亚战场,美俄反恐合作空间不断收窄,在区域性战争的边缘反复试探;在伊核问题上,美俄出现严重裂痕,并即将正面摊牌;在核武器管控上,谈判毫无进展,战略敌意进一步加深。

叙利亚问题方面,随着“伊斯兰国”的溃败,美俄在叙利亚的合作空间逐步减小,战术分歧和战略敌意逐渐浮现。战术分歧方面,2018年4月,美国联合英法单独对叙利亚实施军事打击,与俄罗斯紧张关系加剧。同时,美俄在叙利亚因情报能力差异而合作不畅。战略目的层面,美俄则相互指责,说对方在叙利亚的行动并非单纯出于反恐目的,而是出于支持或推翻巴沙尔政府的政治目的。 近日,叙利亚政府军收复伊德利卜省行动受到美国、以色列方面坚决阻遏,双方在区域性战争的边缘反复试探,已经形成多次危机。尽管双方暂时选择隐忍克制,但仍然缺乏共同从叙利亚战场撤离的和解方案 ,对于可能出现的战略真空仍然存有觊觎。

伊核问题方面,美俄出现严重裂痕,并即将正面摊牌。2018年5月8日,特朗普宣布美国退出伊核协议,并威胁对伊朗实施最高级别的经济制裁。5月14日,俄罗斯外长拉夫罗夫会见伊朗外长扎里夫,表示将和伊朗等有关各方共同维护伊核协议。 6月26日,白宫宣布,11月4日前各国从伊朗进口原油总量须清零,否则将面临美国的次级制裁。此后,美伊双方频繁隔空释放对抗情绪,战争威慑不断升级。美国方面认为奥巴马伊核协议存在三个方面问题:一是未涉及伊朗弹道导弹研发问题,二是国际核查人员不能进入伊朗军事设施,三是协议年限只有10年。特朗普和两党保守派在这一问题上态度较为一致,然而伊朗很难接受对上述条款进行重新修订。目前来看,有关各方在伊核问题上缺乏谈判空间,相关利益方已经开始大幅退出伊朗市场,实现“清零”或者大幅减运。美国在制裁日到来之际退出协议是大概率事件,制裁日之后美俄在伊朗问题上的态度将直接对抗,这将给双边关系带来新一轮阴霾。

武器管控方面,美俄领袖会谈将核武器管控列为相对可谈的软性议题,然而仍然没有取得任何框架性成果。伴随着美国大力推动新一轮核力量发展,双方谈判空间进一步收窄,美俄战略敌意可能因此进一步加深。

(二)多种内外因素制约美俄关系向好发展乌克兰克里米亚危机以后,美俄关系不断降温,由于特朗普和普京在个人层面相互欣赏, 有关各方曾经期待美俄关系会迎来历史性的“逆尼克松时刻”。 然而,首脑会谈反响平平,不仅未达成实质性协议,在美国造成的国内政治影响甚至十分负面。接着,美国对俄罗斯施加二次制裁,美俄双方在战略性问题上角力日益激烈,这表明美俄关系重启空间有限。

从外部环境来看,美俄两国在后冷战时期的结构性对抗仍然是决定性的,两国之间的利益冲突与根本矛盾并未消失,甚至有愈演愈烈的趋势。美国致力于扩大作为冷战胜利者的“胜果”,而俄罗斯则不愿沦为二流国家,希望继续维护其大国地位,反对以美国为首的霸权秩序。今年3月俄罗斯大选前,普京在国情咨文中大肆炫耀俄罗斯最新武器装备,并在报告里专门提到,这表明普京及选民对于当下美俄结构性关系仍然感到不满。

从内政因素上看,美国“通俄门”阴云不散,特朗普难以以一己之力改变美国国会对俄的强硬态度,也无法改变美国民众对俄罗斯长久以来的疑惧性认知,不断深入的调查限制了总统本人在对俄政策上自行其是的空间。特别是最近一段时间以来,“通俄门”调查陆续取得突破性进展,正在进入具有高度不确定性的新阶段,特朗普甚至可能面临弹劾风险。在中期选举临近和调查压力持续积聚的情况下,特朗普亟需展现出对俄强硬姿态以凝聚选民基本盘,短期内缺乏强力推动美俄关系和解发展的意愿和空间。

(三)美俄关系不稳定影响世界格局稳定

首先, 双方将在结构性、战略性对抗议题上继续寻找合作空间。尽管当前美俄在伊朗、叙利亚、欧盟等地面临多方面的地缘权势对抗,相关议题从军事冲突、盟友体系到经济竞争实现全方位覆盖。但总体而言,伴随着美国在世界范围内的权势收缩,伴随着特朗普对于美国霸权义务和公共产品支出的拒斥,美俄双方在中东、西亚等地都缺乏继续深入缠斗的实质性动力,下阶段的核心目标是继续探寻以相互尊重、相互谅解、相互默许的姿态在对抗性议题上寻求和解。尽管仍然存在较多不确定性,但双方撕破脸皮、爆发正面冲突的可能性相对较低。

其次,双边关系不稳定可能为世界秩序带来波动性风险。尽管特朗普和普京双方都一直希望美俄关系能有所转圜,但中期选举后,总统和国会在对俄政策上的差距可能进一步凸显,民主党人会继续利用特朗普在对俄议题上的软性立场强化对总统政策的掣肘和施压,美俄关系短期内很难看到转暖回春的可行空间。总体判断,对俄制裁、伊核问题、叙利亚问题的治理进程必定充满波折,从而给国际油价、货币汇率、新兴国家经济带来较大影响,世界秩序存在大幅波动的风险,并可能引发进一步的系统性风险。

最后,美俄关系持续走低,对中国来说既是挑战,也是机遇。美国同时实施对俄制裁与对华贸易战,客观上助推中俄经济与战略合作空间进一步扩大。今年以来,中国依托“一带一路”倡议,与俄罗斯对接发展战略,在战略合作之余进一步扩大经济合作,迎来多项新的发展契机。

结 语

中美关系、中俄关系、美俄关系的新进展构成了2018年大国关系新进展的主要内容,而这三组双边关系未来的可能动向,则可能导致国际秩序规则重新洗牌,国际秩序重新确定。

首先,大国实力对比正处于质变前夜。中美、中俄、美俄这三组双边关系及中美俄三角关系,是当前世界格局中最为重要的国家间关系。过去一年中,这些关系所发生的变动,应当置于国际权力体系变迁中来加以考察和评估。

大国关系变化打破原有力量平衡,原有权力结构更迭带来国际格局嬗变。首先,中美俄三国实力对比的数量变动,已经在过去几年中接近完成。就目前实力对比来看,中美可谓“近驾齐驱”, 俄罗斯则稍有落后。其次,在2018年,除中俄关系外,根据新的实力对比情况,中美俄的大国战略与对世界主要大国的政策均出现了较为显著的变化。这些政策变化建立在全新的实力对比结构上,不确定性较为明显。大国间实力对比量变已经开始影响各国对外政策。产生于实力对比量变中的质变,将在未来几年里通过各大国的政策选择完成其发展历程。

其次,全球治理的模式竞争导致国际秩序规则再制定。随着主要大国的实力对比完成量变、接近质变,在未来几年中,中美俄的大国战略和对外政策可能出现更大的变动和不确定性,也可能具备相当的延续性。在短期内,中美俄的大国战略和对外政策还会发生比较显著的变动,而且这种变动具有一定程度的不确定性。就长期而言,从更深层的政策逻辑来看,各国的大国战略和对外政策很可能具备更多延续性而非变动性。

至于中美俄三国对外政策的可能变化,从短期来看,关乎全球化路径与发展模式的竞争;从长期及更深的政策逻辑来看,则事关国际规则的再制定和国际秩序的再生成。在短期内,主要大国对外政策及大国关系的发展,将决定何种全球化路径与发展模式能够占据主导地位。从中长期来看,全球化路径与发展模式将主导未来的国际规则及国际秩序。因此,未来几年将是世界格局发生部分质变的关键时期,世界格局或处于重大变动的前夜。

参考文献

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(本文选自《国际形势黄皮书:2019年全球政治与安全报告》。《国际形势黄皮书:2019年全球政治与安全报告》,张宇燕主编;李东燕、邹治波副主编,社会科学文献出版社,2019年1月出版。)

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