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印度最新宪法修正案,步子是不是迈得大了些?

原标题:印度最新宪法修正案,步子是不是迈得大了些?

【文/观察者网专栏作者 雷定坤】

2019年1月9日,宪法第一百二十四修正案先后在印度人民院和联邦院通过。该法案补充了宪法第15条,允许印度各邦为经济落后群体(Economically Weaker Section, EWS)制定特别条款,而这些特别条款指的正是为该经济落后群体保留在行政、教育等公共部门高达10%的工作和学习的名额。目前,该修正案将面临司法审查,进而判断其是否违宪。若通过司法审查,在该修正案正式实施前仍需得到全国半数邦以上的认可。

这对印度来说无疑是一件大事儿。总结起来,印度国内目前针对该法案的争论主要聚焦在三方面:EWS的判断标准,立法依据以及技术层面的操作,笔者将一一针对这些争论做简要的分析。

判断经济落后群体(EWS)的标准是否合理?

尽管司法部长Ravi Shankar Prasad表示各邦都可以制定各自的标准,以划分EWS群体,但是早先提交议会的法案标准为:家庭年收入低于80万卢比(约8万人民币),所拥农业用地低于5英亩(约30亩),房屋面积低于1000平方英尺(约93平方米),个人居住院子最长边不超过100码(城镇地区)或200码(非城镇地区)。

此外需要注意的是,这些标准针对的群体是一般类别(General Category),即此前不属于宪法保留条款中的任何类别。出于便于理解的目的,该修正案通过前印度居民可以大致被分为一般类别和保留种姓类别(包括ST/SC/OBC),且两个大类占的公共部门的席位各50%。而该修正案通过后,原先的一般类别中进一步划分出一个经济落后群体(EWS)且占10%。至此各类别在公共部门所拥有的保留份额分别为:一般类别(40%),保留类别(50%)与EWS类别(10%)。

倘若回头仔细斟酌这些标准,会发现其存在诸多不合理和混乱之处。例如根据《印度时报》的统计,印度有86%的农业土地持有者都符合“所拥有农业用地面积不超过5英亩”的标准,印度80%的家庭住宅面积甚至小于500平方英尺(尚未达到标准划定的1000平方英尺)。此外,印度人类发展调查(IHDS)的数据显示,98%的印度家庭年收入低于“80万卢比”的标准。当然,这些统计的数据包含了保留种姓类别的情况,但即便如此,仍有大量的原本属于一般类别的人群符合当前EWS标准,也就是说他们中大多数都有权竞争公共部门为他们保留的10%的份额,那么,重新划分经济落后群体的意义是什么?

当地时间2019年1月3日,印度加尔各答,在“加入对抗饥饿的战斗”期间,穷人和富人在街头共进午餐。图片来源:东方IC

是否背离宪法精神?

另一大争议聚焦于该修正案是否一定程度上违背了宪法精神,尤其是宪法中关于为表列种姓(SC)、表列部落(ST)以及其他落后群体(OBC)赋予在国家公共部门一定比例的立法初衷?

印度保留制度的雏形始于印度独立前,在1979年曼德尔委员会(Mandal Commission)后于九十年代初逐渐趋于成熟。宪法中涵盖保留制度的初衷更多的是通过针对那些受困于传统的社会结构、历史因素而被剥夺诸多权利的群体,赋予他们在公共部门接受教育、获得工作机会的一定比例的名额,从而提升这些群体的受教育程度和社会地位。换句话说,保留制度是一种“弥补举措”,为印度历史上受到剥削与不公平对待的群体的一种补偿。

当然,最新通过的该修正案在一定程度上也可以被理解为“弥补”的举措,弥补的对象则是那些被认为受到逆向歧视的高种姓人群。例如2016年2月起,印度北方地区大范围出现由贾特种姓群体带领的暴力游行,要求贾特种姓被列入其它落后种姓(OBC)范畴,以获得相应的权利。据估计,该修正案通过后的主要受益群体为原先一般类别中包括婆罗门、拉吉普特、贾特以及其他一些以贸易为主的较高种姓群体。因此,此次议会通过的修正案又被戏称为“高种姓保留法案”。

这些高种姓群体长时间以来宣称自身受到了不公平对待,而之前的保留制度正是其自身受到逆向歧视的有力证据。但是值得注意的是,根据印度国家样本普查组织(NSSO)的最新数据显示,保留种姓群体所占人口比例约达70%(SC:19.59%,ST:8.63%,OBC:40.94%)。也就是说近70%的保留种姓人口与剩下30%的中高种姓人口在公共部门分别竞争属于各自50%的名额。理论上看,相对于只占30%人口的一般群体,保留种姓群体内部的竞争程度甚至更加激烈。许多基于印度历年公务员考试结果的统计报告,也应证了上述基本判断。

更进一步,之前保留制度的划分标准是以种姓为核心,而种姓是印度从古至今社会结构的核心部分,它的成形、稳固、调整、再稳固历经了上千年,对部落群体、不可接触者、低种姓的排挤、剥削也历经千年,而针对低种姓的弥补,实质也是推动社会变革努力的表现。

但是刚通过的宪法第一百二十四修正案将收入、住房等经济标准作为在政治上“弥补”的标准,显然与之前保留制度的初衷是不太相符的。在笔者看来,一方面,影响个人或家庭的经济情况变量太多,变化速度也极快,干扰因素众多;另一方面,不同于根深蒂固的种姓制度带来的长期性甚至是毁灭性的“机会不公平”的影响,经济标准的划分更多是结果导向的弥补。换句话说,之前的保留制度针对的是印度社会的“根”,而第一百二十四修正案针对的最多是阶段性的“果”。针对暂时性的“果”进行宪法意义上的改变,其意义究竟在哪儿?

技术层面是否可操作?

倘若只从技术操作的角度,该修正案仍然面临重大的考验。首先,单单判断、核查一位申请者是否属于EWS群体就是一个庞大的工程。尤其是核查环节,不仅需要审查申请者经济水平是否符合要求,同时还要核查其是否属于其它的保留种姓。对于印度政府来说,整个核查过程其实质就是查各项证明(Certificates),包括出生证明、收入证明、房产证明等等,而如果一个人属于ST/SC/OBC任何一个保留类别,其还应该出示相应的有效种姓证明(Valid Caste Certificate)。因为修正案规定,EWS不包含任何已划分的保留种姓群体。

整个看起来理论上似乎可行,但实际情况是,印度有大量属于ST/SC/OBC这些保留类别群体的人尚未能取得相应证明。也就是说政府根本无法在程序上判断一个人是否同时属于EWS或是保留种姓类别。继而就导致一个可能的情况,一个属于表列种姓但未能取得种姓证明的人在申请政府职位或大学的席位时,完全可以依据考试结果的分数划线来决定自己最终属于哪个类别。这听起来似乎有点夸张,但是实际操作上完全有可能。

当地时间2018年9月6日,印度示威者街头抗议,反对种姓制度法案。图片来源:东方IC

更令人惊讶的时,暂且抛开此次的宪法修正案不谈,笔者针对之前印度大学和公务员考试中关于使用保留制度的问题,访问了身边几个印度朋友,而他们所经历的真实情况似乎更令人担忧。以上的整个假设及推断过程并没有考虑行政腐败这一变量,直观地来说没有考虑到“办假证”或“假办证”的情况。

举个笔者所听到的真实案例:一个属于一般种类的A同学,以97.5%的考试成绩申请就读印度某顶尖高校,而该高校的分数划线为:一般类别为98.5%,表列种姓(SC)为97%,其它ST、OBC都低于一般类别的分数线。而高种姓的A同学通过多种手段短时间办理了SC的种姓证明,非法占据本来数量就很少的SC保留名额成功进入该校。

而A同学的例子远非个例或极端案例。增加一个新的EWS保留类别,虽说其只有10%的份额,但是我们无法想象在实际操作中会出现多少更多的、更复杂的腐败案例。而具有讽刺意味的是,依据修正案的初衷,那些本来经济上落后而应合法享有权利的人,很可能却因为贿赂成本过高而无法取得相关证明。这项针对经济落后群体的修正案也极有可能最终变为帮助高种姓有钱人进入公共部门的另一捷径。

此外,以上三个维度只是“就事论事”地分析了修正案本身,发现法案的实际意义或许并不显著。那么显然,该法案的政治含义较其所能带来的潜在社会变革则就丰富得多了,而这一单集中体现在该修正案提案推出的时间点。除了面对2019年将迎来的大选,印度人民党(BJP)未与议会任何党派商讨的情况下提交议会并力求通过该法案,从而稳固票仓。

其次,BJP赶在大选期间“行为示范守则(Moral Code of Conduct)”生效前提出,服务于选举的同时又逃避选举委员会的追责。“守则”规定,在选举委员会宣布选举具体时间安排开始,到选举结束的整个过程中,任何党派不得针对特定宗教、种姓、阶层发布煽动性的演讲和采取实质性的举措,各党派必须避免不利于团结和稳定的各项意图和行动。而显而易见地是,BJP所提交的该宪法修正案针对的正是特定的阶层,因此该时间点的选择极为“讲究”。

截止笔者完稿,该宪法第一百二十四修正案仍在等待总统的认可与签署。而就在该修正案于议会通过的第二天,著名的“青年促平等”(Youth for Equality)非政府组织已向最高法院提起诉讼,认为该修正案违背了宪法基本框架且不符合最高院在1992年英德拉·萨赫内(Indra Sahney)一案中针对保留额度的判决。1992年印度最高院在萨赫内告联邦政府一案中的判决内容包括所谓的“保留帽(Reservation Cap)”,即所有公共部门所提供的保留份额不得超过50%,而此次修正案通过后,该保留份额达到了60%。该修正案是否能通过司法审查,其最终命运走向还待进一步观察。

最后,抛开所有的关于选举争夺、政治手段或宪法精神的争论,以及暂且忽略法案未来的实际效果,笔者关注该修正案的另一核心理由在于,它的提出本身就已经有意或无意地释放了某种信号,且具有深刻的内涵。上文提到划分EWS群体的经济标准也许并不合理,但是以收入等经济指标来划分阶层本身却具有重要的意义。要知道,这是印度首次在宪法层面上以经济收入这样的结果标准来划分群体,这不仅在法律上承认了经济落后阶层的现实存在,且一向强调“过程为王”的印度却首次在法律层面强调了社会发展“结果”的重要性。无论是怎样的制度安排,社会发展的结果需要一个个客观的指标来衡量,而赋予这些指标以宪法的意义,不得不说印度又急速地迈了一大步。

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