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《欧洲威慑倡议2019》

原标题:《欧洲威慑倡议2019》

2019年1月25日,美国战略和预算评估中心(CSBA)在发布报告《欧洲威慑倡议》,对欧洲威慑倡议(EDI)2019财年预算的解读,并对未来发展提出了建议。这篇文章介绍了解释欧洲威慑倡议的启动原因、资金来源以及实施过程中面临的预算挑战。

欧洲威慑倡议(EDI),前身为“欧洲再保证倡议(ERI)”由美国于2014年提出,旨在快速应对俄罗斯在克里米亚和乌克兰东部的行动。至今该倡议已成为美国长期支持其欧洲盟国和伙伴的一个典范。自成立以来,其投入经费稳步增长,几乎每个财政年度都会收到额外的资金,2019财年将达到65亿美元的高点。但其资金来源方式仍存在一定不确定性,因此本报告就此提出了后续发展建议。对其主要内容摘编如下。

CSBA《欧洲威慑倡议》解读2019财年预算

作者:学术plus评论员 元男

关于CSBA:三十年来,美国“鹰派”智库战略和预算评估中心(The Center of Strategic and Budgetary Assessments)专注于未来美国国防的独立、突破性研究。“预算经费多少才够?”是长期困扰美国决策者的一个重要问题。鉴于美国不断恶化的财政状况,美国军方面临着越来越大的削减国防开支的压力。国防部很可能正在进入一个长期的财政紧缩时期,决策未来的预算和资源分配都将越发艰难。CSBA的研究项目提供了一个独立的预算分析来源,以帮助政府内外的人了解预算趋势,权衡预算对近期和长期影响,评估国防计划变化后产生的后果,以及它们如何适应美国国防政策和战略。

01

无礼的唤醒

众所周知,2014年2月之后克里米亚事件和乌克兰东部的事件。之后,除美欧一起对俄罗斯实施制裁外,美国还提出《欧洲威慑倡议(EDI)》,代表了美国对俄罗斯防务相关反应,也是几十年来,美国首次增加在欧洲的部队。2014年3月时,美国的部队规模不足7万人,主要部署在德国、意大利、西班牙和英国等欧洲北约盟国。甚至在2012年和2013年,美国认为在其它更动荡的地区更需要稀缺资源,于是美军第170、172步兵旅撤出欧洲,接替他们布防的仅为美军一个营的兵力。2014年初,欧洲地区甚至没有一辆美军坦克。

随着俄罗斯对克里米亚的“占领吞并”及其对乌克兰东部分离主义的支持,这打破了美国早先对欧洲稳定局势的设想,美国认为俄罗斯的行径超越了可接受的边界,干涉了其他国家内政,完全无视邻国主权。

02

美国的回应

在俄罗斯采取行动后,美国与北约盟国一道,紧急加强了其在爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰一线的军事存在。

2014年6月,时任美国总统奥巴马在访问波兰期间宣布,“再次保证北约盟国,并援助美国伙伴的的安全和能力。”之后“欧洲再保证倡议(ERI)”成为美国对俄罗斯防务相关反应的核心。自实施以来,该计划持续得到支持:2015财年为9.85亿美元,高于最初要求的9.25亿美元。2016财年为7.893亿美元。2017财年为34亿美元。2018财年申请金额近48亿美元,2019财年申请金额略高于65亿美元。

在这五个财政年度中,欧洲威慑倡议(EDI)的关键目标为:增加美国在东欧的军事存在及其能力,资助与盟国和伙伴的新增演习,改进提升预置的装备,加强美军机场、基地和训练场的基础设施,广泛构建合作伙伴的能力。这些工作为美国的欧洲盟国与伙伴形成常规部队的威慑态势提供了支撑。

03

军事存在

为了应对俄罗斯的挑战,欧洲威慑倡议在“大西洋决心行动(Operation Atlantic Resolve)”的大旗下开始增加美国在东欧的军事存在和能力。其中最明显、也是最重要的行动,就是部署了一支轮转的装甲旅战斗部队(Armored Brigade Combat Team,ABCT),现在称为“轮值部队”,从轮值时间上要求 “接踵而至”,即确保当上一个旅离开时,下一个旅无缝入驻。美国的装甲旅战斗部队在波罗的海国家、保加利亚、波兰和罗马尼亚部署。

在2019财年,欧洲威慑倡议在美国军事存在方面资助总额近19亿美元。最大组成部分是维持其轮值部队的9.213亿美元。此外,还要求支持作战航空旅的轮值,增强其一体化防空反导能力(integrated air and Missle defense,IAMD)、特种作战部队,以及美国对北约国家的“增强前沿存在(Enhanced Forward Presence,eFP)”计划的投入。这样不仅保证了多国部队可在爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰活动,还能阻止俄罗斯干涉和侵犯北约最东部盟国的主权。总的来说,这19亿美元比2018财年增加1亿美元以上,比2017财年增加了6亿美元,而此前2015、2016财年都只有4.5亿美元。

04

军事演习

欧洲威慑倡议的主要工作之一,是资助美国欧洲司令部(European Command,EUCOM)、多国和北约的演习,包括美国参加的高战备条件下联合任务部队的演习(Very High Readiness Joint Task Force,VJTF)。同时还资助美国主导的“快速反应”演习以及一些美国参加演习,还包括波兰主导的“阿纳孔达”、美国发起的“波罗的海行动”、北约的“三叉戟”等。这些演习通过一起实施作战方案,增加了美军与盟军的协同能力。

为了应对当前安全环境的挑战,这些演习正在采用越来越务实的作战场景。例如在2017年6月,长期举行的 “波罗的海行动”军事演习,从此前的“软性的海上安全任务”变成了“联盟海军的高强度海上作战。”

近年来,欧洲威慑倡议中多国军事演习方面的费用稳步增长,2015-2018财年分别为7500万、1.084亿、1.631亿、2.217亿美元。2019财年,欧洲威慑倡议在军事演习方面的资助总额为2.908亿美元,包含了2019年的“快速反应”和“强盾迭代”演习,后者是两年一次的面向海上一体化防空反导能力的演习,是演练对俄罗斯反介入/区域拒止(A2/AD)挑战的重要机会。2019财年还要求对美国参加的北约高战备条件下联合任务部队的演习(VJTF)增加730万美元。

05

置装备

欧洲威慑倡议还预先布置了装备,以增强美国部队在欧洲作战的能力以应对潜在冲突,其目标是在2021财年前形成一支师级部队。美国已经向比利时、德国以及荷兰预先部署了弹药和装备,称为军事预置装备库(APS),包括战车、自行榴弹炮和坦克以及配套设备,这些重要的装备源于美国需要防御来自俄罗斯的常规战争挑战。

预置装备是欧洲威慑倡议2019财年中经费最多的单项支出,高达32亿美元,这将增强军队的一体化防空反导能力(IAMD),为空军提供空中作战支持,以及为特种作战部队提供集结能力。美国为捍卫其欧洲盟国反对俄罗斯挑衅,预置装备将提供切实的威慑效应和危机对冲,所以2019财年的相比2018、2017财年的22、19亿美元增幅较大,而2015、2016财年时仅有1.25亿和5千8百万美元。

06

基础设施

欧洲威慑倡议还为美国机场、基地和训练场的基础设施改造提供资金。在美国多年前将注意力从欧洲大陆转移走之后,现在这些基础设施改造将确保美军拥有适当和更新的基础设施,以支持其第五代战机、P-8A反潜飞机等先进飞机及舰船部署到欧洲盟国的领土或领海上,并确保基础设施能够抵御强大的俄罗斯中短程火箭、火炮和导弹。

在2019财年,欧洲威慑倡议在基础设施相关方面资助总额为8.282亿美元,包括对保加利亚、爱沙尼亚、德国、希腊、意大利、挪威、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、西班牙和英国等国基地的现代化改造,并提升其联合接应、集结、前进和集成能力。这显著扩大了美国对其欧洲盟国的支持。其实在2018财年,基础设施升级花费了3.378亿美元,开展了大量建设,包括对匈牙利、冰岛、卢森堡、挪威、罗马尼亚和斯洛伐克的基地设施改善,以及可支撑美国进行空战的爱沙尼亚的阿马里空军基地、拉脱维亚的莱夫尔德基地的飞机和停机坪的建设。在2017财年,对保加利亚、波兰和罗马尼亚的一系列基础设施进行了升级,包括强化弹药储存区域和中队作战设施。

07

合作伙伴

最后,欧洲威慑倡议还提供资金给欧洲的合作伙伴,以加强北约盟国和伙伴之间的业务层面关系,包括更深入的军事接触,加强信息共享,增加特种作战部队开展反恐和维稳行动的活动。这些努力将有助于在出现危机时,北约在其29个主权国家之间有效行动,以及与他们的合作伙伴加深协同性。此外,还为北约伙伴的能力建设提供资金,比如芬兰和瑞典尽管不是北约成员国,但它们与北约保持紧密合作,可以防止俄罗斯的区域拒止行动。

在2019财年,欧洲威慑倡议用于构筑合作伙伴关系方面的资助总额为3.024亿美元。2018、2017财年为2.673亿、8550万美元。2019财年的举措之一是继续向乌克兰提供2亿美元的安全援助资金,相应2018财年为1.5亿美元。总而言之,欧洲威慑倡议努力提升合作伙伴的能力,每年有4万5千名北约盟国和伙伴的士兵与超过1万8千名美国士兵一起训练。

08

面临的预算挑战

尽管对欧洲安全具有重要意义,而且资金每年都在增加,但美国不应忽视其面临的预算挑战。自从奥巴马政府第一次要求欧洲威慑倡议的前身欧洲再保证倡议(ERI)出现在在2015财年的预算中,欧洲威慑倡议就一直由“海外应急行动(OCO)”提供资金。海外应急行动(OCO)最初是一个为突发危机或战争提供资源的基金,主要支持美国在阿富汗和伊拉克的行动,但此后其支持的任务大大超出了原本的权限范围。

尽管通过海外应急行动提供资金具有短期便利性,但这对欧洲威慑倡议带来了两个长期挑战。

第一,如果继续留在海外应急行动的项下,欧洲威慑倡议面临着重大的资金削减的风险。像先前奥巴马政府一样,特朗普政府的目标也是控制海外应急行动的资金,并将“海外应急行动资助的某些成本转为基本预算。”尽管特朗普政府2020财年和未来几年的既定目标存在不确定性,但转换(为基本预算)的最后期限不应被忽视。另外,海外应急行动的分配会受全球局势影响,一些欧洲盟国和伙伴担心由于其它地区更大的政治波动,会影响美国对欧洲安全的长期承诺。可以说,当欧洲威慑倡议由海外应急行动提供资金,缺乏三个要素:计划其所需资源的可预测性、排列优先次序的主动性、评估其重大影响的方式。围绕2020财年还具有不确定性(即还可以做工作),将欧洲威慑倡议由海外应急行动转移到基本预算,确保其长期资金来源具有高优先级。

第二,作为一项独立的倡议,通过OCO资助欧洲威慑倡议会难以与其它安全协议进行统筹。欧洲再保证倡议(ERI)是在2014年6月宣布的,作为对俄罗斯当时行动的直接回应。时任国防部副部长称其为临时性增加美国在欧洲空中、陆上和海上的存在。尽管后来名称从ERI变成了EDI,但美国忽略了更全面地对审视俄罗斯的行动,仍然继续依靠这一倡议作为防止类似当时乌克兰危机(克里米亚和乌克兰东部事件)的方式。然而,未来任何的侵犯行动都是不同的,美国防部的工作人员认为:下一次的入侵将是我们无法预料的,我们不应该把我们所看到的作为未来的模板。而通过OCO资助,限制了国防部重新评估欧洲威慑倡议的工作重点,以及将其放在更广阔的计划和预算中考量。

09

建议

考虑到这些对欧洲威慑倡议实施和维持的预算挑战,建议美国应该采取两方面努力。

第一,在为其提供资金的合适的结构方面,特朗普政府应将欧洲威慑倡议(EDI)从海外应急行动(OCO)移至基本预算。

国会应授权国防部在未来年度国防计划中,考虑欧洲威慑倡议的每一项工作,并按未来五年时间表评估基本预算资金。这将完成欧洲威慑倡议从独立提交预算过渡到集成提交,对内部而言,这也将更好地考量其影响,贯穿国防部的全面预算编制全过程,即计划、规划、编制以及执行。从外部来看,在基本预算中,提供资金可以缓解欧洲盟国和伙伴对美国是否长期承诺保护欧洲的担忧。同时,就像2017年国家安全战略、尤其是2018年国防战略所述,国防部应将欧洲威慑倡议的作用将对大国竞争的关注重新联系起来。

这不仅有助于特朗普政府通过EDI,强调其对于欧洲长期承诺的的重要性,也有助于协调美国各方面的欧洲安全倡议,让白宫分别负责欧洲和俄罗斯事务的官员一起协调EDI,全方位地从常规武器威胁到核威胁,以更广阔的视野来看待和对抗俄罗斯的侵犯行动。

毫无疑问,将欧洲威慑倡议从海外应急行动转到基本预算会加剧国防资源的竞争。为确保此举并不会减少对该倡议的资助,美国可以考虑将欧洲威慑倡议与北约的计划相整合。这并不是说北约盟国也得搞一个“美国再保证倡议(ARI)”,而是说国防部可以让北约盟国在欧洲威慑倡议中为一些具体的工作做贡献。如果美国能够向北约盟国提出一个强有力的理由,将国防资源用于一些有针对性的欧洲威慑倡议的工作。这样做有两方面的好处,一是可以减轻国防部的财政负担,从而使其从OCO资助到基本预算的过渡更加顺利,二是也进一步展示了29个盟国团结起来反对俄罗斯侵犯的决心。

其次,美国应确保欧洲威慑倡议发挥最大作用,无论是在物质还是结构方面都能对欧洲安全做出有效贡献。国防部应该重新评估当前的欧洲威慑倡议,以确认它所能解决的最紧迫的俄罗斯挑战,而不是仅仅依靠过去的例子来预测未来的情况。

2019财年的欧洲威慑倡议,按照之前的传统,几乎是专门用于应对俄罗斯常规武器的威胁。这在2015、2016财年,甚至2017财年都可以理解,因为美国对2014年春季时对应的安全形势构建起快速响应能力。然而,2019财年已是该倡议实施的第五个年头了,国防部是时候转换思路,需要在一个完全不同的安全体系中仔细研究欧洲威慑倡议。除了常规威胁外,俄罗斯还提出了非常规和核威胁。近期,欧洲与俄罗斯一系列的冲突并不是战争与和平的二元状态所带来的挑战,这些挑战包括宣传被歪曲的信息和传播虚假故事,例如在德国揭穿“丽莎丑闻”;干涉政治进程,例如黑山政变;针对丹麦、挪威、波兰、罗马尼亚和英国,发布激烈的核威胁言论。欧洲威慑倡议可能无法应对所有这些挑战,尤其是那些非常规武器的挑战。在这一大国竞争的背景下,国防部应考虑欧洲威慑倡议可能解决的威胁,无论是其可以直接解决还是通过与各国政府部门合作解决。综上所述,说白了,将欧洲威慑倡议从海外应急行动账户转移到基本预算将是实现美国对欧洲安全保障和维系跨大西洋联盟的制度化成果基石。

10

结论

美国的欧洲威慑倡议是加强欧洲安全的一项重要努力,以回应俄罗斯吞并克里米亚和干预乌克兰东部。它增加了美国的军事存在,支持了与盟国或伙伴的演习,改进了预置的装备,升级了基础设施,加强了合作伙伴的能力。尽管其非常重要,目前资金充足,美国也不能忽视所该倡议实施和维持面临的的预算挑战。解决这些问题需要美国政府的共同努力,而不仅仅是在国防部内部,从而支撑那些将国家安全与美国相捆绑的欧洲盟国和伙伴。

(全文完)

作者专栏

元男,学术plus评论员,专注于未来行动概念、装备能力等领域研究。

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