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产业政策之困:政府爱补贴,企业爱要钱

原标题:产业政策之困:政府爱补贴,企业爱要钱

一、背景

过去的一年,对于中国经济发展是不平静的一年,可以说挑战与机遇并存,困难伴希望共生。为推动经济发展,各项产业政策密集出台。从传统的农业设施提升改造、新型农业经营组织建设到工业企业升级换代、现代服务业发展,这些产业政策无论是从制定数量、覆盖面还是补贴力度上,都是少见的。

关于产业政策的分歧由来已久。亚当斯密声称有一只“看不见的手”,凯恩斯则主张“政府干预”,再到2016年林毅夫、张维迎就产业政策的存废展开“世纪之辩”,都曾引发广泛关注与热议。其实,这些争论都在试图解答市场和政府在资源配置中如何更有效的发挥作用。

放眼世界,产业政策不乏成功的案例,美国在上世纪90年代提出兴建“信息高速公路”计划,专注于因特网的改进和普及,也因此带领美国长期领跑世界经济;在东亚,韩国和日本也是典型的政府主导型产业政策,通过加大对汽车产业、新兴电子产业的扶持,在激烈的竞争中占据有利位置。在中国,5G技术、人工智能以及生物制药等新兴战略性产业方兴未艾,政府也致力于通过市场主导、政府引导的方式,实现经济高质量发展,迈入世界制造强国前列。

产业政策内涵丰富,但在现实经济运行中,政府补贴这种方式似乎更受偏爱,以至于在很多时候,一提到产业扶持政策,政府首先想到的就是给钱,企业想到的则是要钱。原因不惮揣度一二:一方面,产业培养非朝夕之功,很多人不甘心“先人栽树、后人乘凉”,尤其是在招商引资过程中,通过给予巨额政府补贴快速引入一家成熟企业,无疑是一张耀眼的政绩名片。另一方面,在存量竞争的格局下,各地竞相出台更为优惠的补贴政策,以“挖墙脚”的姿态争夺优质企业。2016年,央企中远海运将散货业务总部从天津迁往广州。当时就有媒体报道,广州方面仅仅告诉中远,广州会满足其他城市所提供的任何条件。这种策略和态度,彰显了广州的毅力和决心,但也令其他地方颇感无奈。

二、风险

政府补贴疗程短、见效快,但也风险重重。

财政收支方面的压力。在公布的31个省市政府工作报告中,8个省市2018年的财政收入增长率低于6%,同时有12个省市预计2019年财政收入增长率低于6%;民生、就业类等刚性支出有增无减,收支矛盾本身就很突出。但是有的产业补贴政策,或者基于领导意志,或者出于部门利益考虑,缺乏科学论证,仓促上马。比如,政策执行缺少退出机制,补贴时间没有限制;部门之间缺少沟通协调,“九龙治水”,各自为政,重复补贴现象严重;没有总量统筹规划,补贴资金“敞口式”发放。很多政府部门已经陷入无钱可用的困境,如果不能按照政策兑现补贴资金,又面临政府信用的损害。

权力寻租。作为产业补贴政策的制定者,政府部门在政策的发布和解释上有一定的话语权;项目评审过程中,一些模棱两可的领域也会出现自由裁量权,这些都为权力寻租留下了操作空间。在中央巡视组对工信部、科技部、商务部等部委的巡视反馈意见中,均提到了资金分配、项目审核把关不严,存在廉政风险等的类似表述。工信部原总工程师苏金生、科技部原副司长胡世辉等先后因为受贿金额巨大被移送检察机关。

骗取、套取政府补贴。为促进新能源汽车产业发展,国家部委曾出台补贴政策予以大力支持。但是根据审计署审计报告,抽查发现一些汽车产销企业采用自产自购、供应电池回购整车等手段获取政府补贴16.72亿元,多家车企榜上有名。除了中央部委,地方政府也屡屡中招。2017年南方周末报道《山寨“现代”骗邯郸》:一家自称世界500强的“韩国现代集团”的公司,与邯郸市签署合作协议,以外资身份低价拿地,并骗取6.1亿元政府补贴,其后被发现是一家李鬼公司。郑州迪士尼项目更是几经反转,陷入罗生门。

中介机构也在其中分得一杯羹。部分政府部门习惯于做“甩手掌柜”,对于项目申报仅做形式上的审核:看看可行性报告、检查表格填报,前期测评、项目评审等工作均委托中介机构进行。企业也热衷于通过中介“疏通关系”。中介机构纷纷化身“补贴掮客”,甲方乙方通吃,有的甚至没有深入调研,只是纸上谈兵、大搞数字游戏,为需求方量身定制获取补贴方案,一路保驾护航,共享财富盛宴。

产业政策补贴也让一些企业得了“软骨病”。2008年至2017年,中兴通讯累计获得政府补贴和退税218亿元,而其十年的净利润才160亿元。依靠政策红利,躺着轻轻松松把钱挣,至今未研发出小小的芯片,缺乏核心竞争力。2018年中美贸易战,美国一纸禁令使这家拥有近8万人的巨无霸企业瞬间全线停摆。最终中兴向美国缴纳14亿美元巨额罚款并全面改组董事会,换回一条活路。考虑到中兴享受的巨额政府补贴,似乎不是中兴在缴纳罚款,而是全体纳税人为此埋了单。对此,官媒直接批评中兴得了“巨婴症”。此外,还有诸多上市企业自身经营不善、连年亏损,却凭借政府补贴这棵救命稻草不断输血保命。

产能过剩。产业政策对行业发展有很强的的引导示范作用。中国光伏产业曾在有关政策的扶持下迎来投资热潮,各路企业纷纷投资增产,但是随后陷入严重的产能过剩,产品价格一泻千里,加上世界贸易保护主义抬头,光伏产业遭受重创,市场降至冰点,可谓“其兴也勃焉,其亡也忽焉”。曾经的首富无锡尚德董事长施正荣也因此跌落神坛。除了光伏产业,多晶硅、钢铁行业也都曾经历过严重的产能过剩,风口过去,遍地狼藉。有关部门也不得不修订政策、提高准入门槛,紧急出手遏制产能过剩。踩完油门踩刹车,无疑进一步加剧了经济运行的不稳定性。

三、思考

我们到底需要怎么样的产业扶持政策?最先要明确的是扶持对象。现在的扶持对象令人眼花缭乱,有国企有民营,有传统有新兴,有亏损有盈利,有垄断有竞争,标准各异、不一而足。碎片化、撒芝麻盐式扶持政策遍布各个部门、各行各业。但是产业政策并非万能良方,也不能如金手指一般点石成金:补贴一家企业成功一家企业、扶持一个产业成熟一个产业,毕竟现实中有太多相反的例子。而且对于没有享受到补贴的企业或产业,对他们而言是否公允,本身也是一个值得探讨的话题。

市场看似无序,实则有着内在的竞争秩序,凡是通过市场能调节的,尽量减少政府干预,优胜劣汰,适者生存。尊重经济运行发展的客观规律,厘清政府与市场的边界,让市场更有效,让政府更有为。反观政府,在资源有限的情况下,产业扶持的重点应该更多投向具有公共属性和未来战略性的领域,以弥补市场失灵。政府的财政收入都是全体纳税人一分一分缴纳上来的,让钱真正花在刀刃上,而不是相反。

再来讨论如何进行产业扶持。丰富产业扶持形式。除了短平快的政府直接补贴,产业扶持的形式多种多样,例如,成立产业基金。首先,政府部门工作人员的优势在公共社会管理,而对于产业发展、企业经营的理解和认识则有一定的局限性,通过聘请专业人员管理经营基金,让专业的人做专业的事情。其次,对于地方财政,成立产业基金相当于一道防火墙,不仅实现了财政支出的总量控制,还能通过杠杆作用撬动社会投资、以小博大,取得的投资收益又能不断扩大基金份额,一定程度上减轻了财政压力。再次,基金运营具有稳定性和连贯性,避免了政府领导或部门调整带来的影响。2017年,天津市成立天津海河产业基金,通过财政资金引导、专业团队管理、市场化运作,基金规模突破3000亿元,近一年多已经投资重点项目16个,储备项目70余个,成绩斐然。

更进一步,则是持续优化营商环境。首先是公平竞争。公平是产业稳健发展的基础。如今吸引产业入驻,除了领导的个人能力、日常打理的政商关系,相当大程度上取决于地方给出的政策优惠。谁的家底厚,谁就能付出更高的成本,形成“马太效应”,强者恒强,从而进一步拉大了地区差异,也不利于生产要素的自由流动。如果把全国看成一个大盘子算一个总账,各地因此付出的成本之和只多不少。其实早在2014年,时任财政部部长楼继伟在解读深化财税体制改革总体方案时就介绍,要清理各地区、各部门出台的优惠“土政策”。是年年底,国务院印发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,全面清理各地区自行制定的的税收、非税收入以及与企业缴纳税收挂钩的财政支出优惠政策。

应该说,政策的初衷是好的,通过建设统一开放、竞争有序的市场体系,反对地方保护和不正当竞争,将各地区拉到了同一起跑线,不仅可以有效避免地方政府“花钱买税”,也能规避个别企业通过设立壳公司在各地流窜套取补贴,地方政府可以将精力更专注于长远发展。但是遗憾的是,这项政策在后来的执行过程中遇到了外商投资政策兑现、经济下行压力等问题,最终不了了之。

其次是普惠减负。一项产业补贴政策,从规划到执行到评估到监管,考虑到大量的沟通成本、运行成本、监管成本,甚至期间还要面临腐败问题的挑战,从经济学的角度来看,本身并不是特别划算。补贴政策属于收入的再次分配,同样面临着公平公正的问题。而且,政府补贴支出一块钱,到被补贴企业手中未必是一块钱。但是普惠性质的减税降负则不存在这些问题。减税降负环节少,而且在收入分配上比政府补贴更靠前,能最大限度的减少过程中不必要的损耗,也能极大避免实际执行中人为因素的影响。减税降负的一块钱,对于纳税企业而言,是实实在在节省的一块钱。2018年5月,国务院全面降低增值税税率,全年共计减税1.3万亿元,极大激发了企业发展活力。

此外,不断提高法治精神,切实保护企业家合法权益,不再出现“投资不过山海关”。增强部门服务意识,建设高效便民型政府。有了良好的营商环境,百鸟朝凤,产业不请自来。

四、最后

罗马不是一天建成的,优秀产业的培养也不可能一蹴而就。耐得住寂寞,守得住坚持,久久为功。立足当下、着眼未来,既使得市场在产业发展中起决定性作用,又充分发挥政府作用,不断壮大繁荣各产业链条,为实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实基础。返回搜狐,查看更多

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