地方政府融资模式及债务可持续性研究

原标题:地方政府融资模式及债务可持续性研究

中国人民银行呼和浩特中心支行课题组

李京阳,赵琳,袁井香,郭晨等

内容摘要:我国正处于城市化建设高速增长时期,对建设资金的需求不断加大,近年来地方政府开展了大量债务融资。然而,随着我国地方债务规模迅速增长以及隐性债务不断膨胀,其风险因素也在不断积累,威胁财政稳定和金融稳定。因此,如何选择一种高效率的债务融资模式,构建完善的风险监管体系,实现社会经济稳定发展,是值得研究的问题。本文将从我国地方政府债务的现状入手,分析目前地方政府融资模式存在的问题和风险,对比分析几种地方政府融资模式,从而提出可持续发展的政策建议。

一、引言

地方政府债务问题具有一定的历史背景。改革开放以来,中国经济高速发展,工业化和城镇化进程加快推进,地方政府对建设性资金的需求也在相应增长。从世界各国的发展经历来看,各国地方政府的普遍做法也都是通过举债方式筹集建设资金,促进区域经济发展。2014年以来,我国相继出台了新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号文),地方政府通过平台公司以贷款、信托和债券等方式融资的渠道全面受限,但面对经济发展各项资金缺口,地方政府为了发展经济依旧通过各种隐性渠道进行举债,衍生出各种变相担保举债、政府购买服务、承诺PPP项目固定收益、对PPP项目保底回购、明股实债、国企直接承担政府公共职责等种种违规举债行为,随着地方政府债务的不断增加,其风险因素也在不断积累,财政与金融风险交织。

2017年,中央经济工作会议强调“要把防 控金融风险放到更加重要的位置”,4月25日 政治局会议提出“金融安全是国家安全的重要 组成部分,坚决守住不发生系统性金融风险底 线”。政府债务与金融风险密切相关,5月、6 月,在“一行三会”出台“强监管、去杠杆”系列 政策的同时,财政部及相关部委先后联合下发 了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的 通知》(简称“50号文”)、《关于坚决制止地方以 政府购买服务名义违法违规融资的通知》(简 称“87号文”)、《地方政府土地储备专项债券管 理办法(试行)》(简称“62号文”)和《关于规范 开展政府和社会资本合作项目资产证券化有 关事宜的通知》(简称“55号文”),中央对此表 示高度重视,开始全面排查地方政府债务情况 及风险。

二、综述

国内关于地方政府债务融资的研究非常多,主要集中在以下几个领域:对国外债务融资模式的归纳和借鉴,地方政府融资平台研究,我国发行地方债券融资的战略选择以及地方政府债务融资风险控制。

在地方政府融资平台研究方面,巴曙松认 为地方投融资平台大规模负债所形成的风险 涉及多个方面,应当通过透明化改革控制其愈发显著的风险;林文顺则认为虽然地方政府融 资平台在带动地方经济增长方面起到了不可磨灭的作用,然而其自身的风险已经不可忽视,需要通过多种措施降低融资平台的风险;魏加宁注意到了大量的银行贷款流向地方投融资平台所可能带来的风险集中;罗煜等同样 认为政府债务风险、房地产风险等有可能集中在商业银行身上爆发,影响金融体系的稳定。

在地方政府债务融资风险控制研究方面,大部分学者都认为我国需要建立并完善债务风 险监控体系,合理控制债务规模。在风险测度方面,张春霖等学者从综合负债率的角度对政府债务风险进行了考察;刘尚希、赵全厚把政府债务和政府可支配的资源联系起来,从政府资产存量和收入流量两个方面分析政府债务的风险 状况;韩立岩,郑承利等运用模型对地方政府债券进行信用风险评估;殷士浩,刘小兵从资产风 险的角度分析了地方政府债务风险;洪源,李礼认为政府的资产净值影响到债务风险,并通过 资产净值这一指标构建了一个债务可持续性分析模型。在风险监管方面,刘利刚认为对于地方政府债务问题,中央政府应加强监管,并建立评 级机构和风险监管等金融机构;郭玉清认为,地 方政府举债能力不足造成债务违约会给地方财政带来威胁,而合理设置偿债资本金可以减少债务违约情况的发生;陈少强则认为为了控制 地方政府债务风险,需要健全债务监管体系,同时进行制度完善,最终建立规范的地方债体系。

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本文将对地方政府债务的情况及融资结构特征进行详细的分析,通过对典型地区风险 的案例研究,探究地方债务可持续发展的方式和途径。

三、我国地方政府债务基本情况及存在的问题

(一)全国情况来看,总体风险可控,隐性负债数额较大。

据财政部数据,截至2016年末,我国地方政府债务余额15.32万亿元,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%,加上纳入预算管理的中央国债余额12.01万亿元,两项合计,我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的2016年GDP为74.41万亿元计算,2016 年我国政府债务的负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,总体风险可控。但不容忽视的是,地方政府的一些“表外债务”数额庞大,增速迅猛。我国地方债务规模较 大的省份主要包括江苏、山东、广东、浙江等东部经济大省,贵州、四川、湖南等中西部省份债务余额也都超过7000亿元。债务率超过100%的包括贵州、辽宁、云南、广西、内蒙古、湖南等,主要是西部省份;超过80%的达到17个省份。据审计署数据,截至2017年3月底,审计署审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控,但政府承诺以财政资金偿还的债务余额较2013年6月底增长87%,其中基层 区县和西部地区增长超过1倍。2015年以来,7 个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托 融资等形式,违规举借的政府承诺以财政资金 偿还债务余额有537.19亿元。审计发现,抽查的16个省至2016年底设立政府投资基金235 只,实际到位资金中引入社会资本仅占15%。有的基金运作市场化程度不高,其中122只基金 的管理公司由政府部门直接指定,103只基金公 司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。抽查的7支小微企业增信集合债券贷出的31.59亿元募集资金中,有28.25亿元 (占89%)被发债企业违规转贷,投向偏离了政策目标。

在市场整体资金趋紧、监管趋严的背景下,2017年地方债发行规模明显下降,发行加权平 均利率同比提升。截至6月底,地方债累计发行 1.86万亿元,较2016年上半年下降47.95%,降 幅近半。部分省份地方债发行利率在稳步上涨的同期国债收益率基础上,上浮比例超过20%,黑龙江、福建、内蒙古、广西等地区甚至将利率上限提升至30%,地方政府的融资成本压力骤增。

(二)内蒙地区政府债务情况的调查分析

1.地方政府债务总规模及层级分布。根据 内蒙古自治区财政厅数据显示,截至2017年6 月内蒙古地方政府债务余额5977.60亿元,2014 年—2017年6月新增额较大,但是从2015年地 方政府可以自主发债开始置换了大量存量债务,因此债务总体规模增长速度相对平缓。从政府层级看,内蒙古的地方政府债务主要集中在地市和旗县级政府,尤其是县级及以下政府举债占全区的比重接近六成。

2.地方政府债务的来源结构及投向。从来 源构成看,地方政府显性债务主要是政府债券 和2014年国发43号文后已确权但尚未到期的银行贷款存量,2017年6月末,内蒙古政府发行 的债券和银行贷款合计占全部政府债务的86.44%。其中,由于政府发行的债券主要用于置 换了银行存量贷款,因此政府债券在地方政府债务中的占比越来越大,由2014年的13.04%上升至2017年6月末的78.85%,而银行贷款的占比在逐步下降,由2014年的33.36%下降 至2017年6月的7.59%。除政府债券和银行贷款外,地方政府债务还包括债券类融资工具融 资、非银行金融机构融资、供应商应付款和向企业和个人的借款等四大类,统一归为图3的其 他类。其中,供应商应付款在这四大类中占比超 过60%。这四类债务预计将于2018年底全部完成置换。地方政府隐性债务,根据数据的可得性,现阶段统计到的政府债务主要是政府购买 服务贷款和产业基金,这两部分截至2017年6 月末分别占政府债务总量的比例为11.48%和15.41%。从内蒙古自治区财政厅了解到,地方政府债务的投向主要集中在市政建设、交通运输、保障性住房建设、土地收储、生态建设和环境保护及农林水利建设等领域,2017年6月上述领 域政府债务总额3853.91亿元,占全部债务余额 的64.50%。

3.地方政府债务的期限结构。根据内蒙古自治区财政厅统计,从地方政府债务来源构成看,随着2015年地方政府可以自主发债,置换 了大量到期银行贷款,截至2017年6月银行贷款占地方政府债务的比重仅为7.59%,政府债券占比达到78.85%,因此未来需要偿还的政府债务主要是政府债券部分,所以根据数据的可得性,在分析地方政府债务偿还期限时以地方政府债券为代表。内蒙古2015年至2017年6 月发行的政府债券到期还款时间主要集中在2021年及以后,金额合计3927亿元,占全部需要偿还债务的69.73%,因此短期偿债压力相对不大。

(三)值得关注的问题

1.地方政府隐性债务规模不清。目前,地方政府隐性债务没有统一的口径,也没有专门的机构进行统计,因此债务总量无法准确计算和甄别。根据调查显示,政府隐性负债中部分指标的规模存在扩张现象,地方财政厅与中债登所披露的数据存在一定差异,根据现有数据估算来看,地方政府实际债务率很可能超过了100%警戒线。

2.地方政府债务存在流动性风险。调查数 据显示,随着地方政府自主发债逐步置换存量 银行贷款,其债务结构发生了明显变化,即政府债券占比越来越大,银行贷款存量越来越少。目前地方政府显性负债里主要是政府债券部分,由于债券发行实行限额管理,同时,发债时已经考虑了偿还期限及还款来源,因此政府债务中显性负债部分目前来看不存在流动性风险。但 是考虑到隐性负债,若其规模大到一定程度,地 方政府债务流动性风险将很大。

3.地方政府的偿债能力不足。在当前国内经济“三期叠加”这样一个特殊时期,以资源型经济结构为主、产业层次相对不高的西部省区,受国际环境及国内经济结构转型的影响更加显著。以内蒙古为例,地区生产总值增速逐年回落,固定资产特别是房地产投资增速大幅回落,土地出让收入下降导致了地方政府可支配财力下降。2015年,内蒙古土地出让收入降幅 57.42%,高于全国平均降幅水平35.82个百分点。2013年—2016年内蒙古一般公共预算收入 增幅持续下降,对债务按期偿还的保障能力有所减弱。

4.规范化渠道的融资规模尚不能满足地方建设的资金需求。政府债务主要投向市政、交通、农林水利等基础性建设,50号文和87号文落实后,政府隐性债务规模收缩,在一定程度上影响地方政府既有的投资计划,短期内会对经济增长造成冲击。以政府购买服务为例,根据人民银行呼和浩特中心支行调查统计处对政府购买服务的调研报告,城市公益性基础设施(如城市道路、桥梁、绿化)、农村基础设施、水利等领 域的项目大部分计划采用政府购买服务,但是财预87号文出台之后,这些项目融资目前只能转向PPP模式。由于PPP模式操作流程长,且像内蒙古这样欠发达的地区很难吸引社会资本参与,部分地方政府投资项目的投资进度放缓,甚至可能因资金无法落实而取消。

5.政府隐性负债融资渠道监管没有统一归 口。2013年审计署对全国政府性债务进行审计 时,构建了相关统计指标,各地财政部门沿用此 系列指标对政府性债务进行统计,但是此部分的政府性债务主要是政府的显性负债,政府隐 性负债目前尚缺乏专门的统计监测。对于融资 平台,银监会和人民银行各有一套监测系统,但 口径不一致;产业基金和PPP也没有专门的统计,因此无法准确掌握政府负债总规模。

五、地方政府融资模式比较分析

传统意义上的融资一般可以分为股权性融 资和债务性融资。由于政府性质的特殊性,地方政府无法采取股权融资,因而债务融资成为了唯一的融资选择。债务融资的方式多种多样,国际上大多数国家的地方政府主要通过以下四种方式进行债务融资:一是中央政府向地方政府转贷资金。二是借助地方政府融资平台等官方或半官方的机构进行资金筹集。三是发行地方债券。四是通过对市场开放公共事业进行资金 筹集。在我国,由于受到《预算法》的明确禁令,地方政府主要是通过第一种和第二种方式进行 融资,近年来也逐渐开始进行地方债的试点发行以及尝试通过项目融资进行公用事业的建设。这四种融资方式分别有着它们各自不同的特点,适用于处于不同经济体制及财政制度的国家。下面从融资成本、资金使用率、融资机制 的规范度和资金偿还能力四个方面进行对比分析。

(一)融资成本

发行地方债券和借助地方政府融资平台融 资均依托政府信用,地方债券是直接与政府信用挂钩,融资平台是将地方政府作为隐性最后偿债人,因此地方债券的融资成本要低于通过 地方政府融资平台进行融资;中央政府向地方政府转贷资金,通常是由上一级政府进行利息 的偿还,因此融资成本相对较低;通过对市场开放公共事业进行资金筹集与上述三种融资方式略有不同,其融资成本主要体现在公共项目招标过程中,由于公共项目的招标历时久,需要进 行严密的公司遴选及制定大量复杂的协议,因此融资成本也较高。

(二)资金使用率

由于地方债券的发行受到严格监管,并且发行债券所筹集的资金用途有明确规定,因此 地方债券模式的资金使用率是较高的。同样,通过对市场开放公共事业进行资金筹集也是市场化的融资活动,资金使用效率也相对较 高。资金使用率较低的是地方政府融资平台模式以及中央政府转贷资金模式。由于地方政府融资平台的偿债责任主体不清,资金用途也不透明,因此其资金使用效率也不高;而对于地 方经济情况,中央政府的了解程度有限,在转 贷资金时准确性和针对性有误差,资金使用效 率也相对较低。

(三)融资机制的规范程度

地方政府融资平台是为了应对地方政府资金缺口而产生,没有完善的机制保障,其规 范程度最差。在我国,由于市场经济体制尚未健全,对市场开放公共事业进行资金筹集的模式规范程度也较差。相对而言,中央政府转贷资金模式规范程度较高。规范程度最高的是发行地方政府债券模式,不仅有着严格的发债程序,而且偿债主体明确,并受到各个利益相关 主体的监管。

(四)资金偿还能力

中央政府转贷资金模式的最终责任人是中央政府,因此偿还能力很强。地方债券有地方财政的保障,偿还能力虽次于中央政府转贷资金模式,但也较强。而对于地方政府融资平台模式来说,由于偿债责任主体不清,融资过程不规 范,负债率普遍较高,资金偿还能力较差。市场开放公共事业进行资金筹集的模式和以上三种模式不同,由于项目已经外包,所以不存在资金 偿还问题,然而对于项目建设者来说,存在资金 回收的问题。由于公共事业的资金回收具有耗时久且利润低的特点,项目建设者能否顺利回收资金存在较大的不确定性。

综合以上四个指标来看,发行地方债券这 种债务融资模式是四种融资模式中融资效率最高的一种。因此,从经济效率的角度来看,发行 地方债券应该成为我国地方政府债务融资模式的首选。2014年修订的预算法允许地方政府发债,但也明确了地方政府依法举债融资的边界,地方政府不得违规提供担保形成或有债务,严格的流程控制和额度限制短期来看会对地方资 金供给形成掣肘,部分地方政府免不了再次产生违规举债担保的冲动,因此,需要针对政府购买服务中的不规范行为进行整顿,对PPP、政府引导基金中存在的违法违规担保问题进行清理,切实加强融资平台公司的融资管理,严禁地 方政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,使地方政府举债更加阳光化、透明化、市场化和法治化,确保不出现区域性和系统性风险。

五、我国地方债务可持续发展的有关建议

(一)理顺中央和地方财权事权,抑制地方政府举债冲动

现行的中央和地方财权事权是地方政府举债尤其是隐性负债的主要原因之一,因此要抑制地方政府大额举债行为,要重新划分和调配 中央与地方的事权与财权,使地方政府拥有相应的财权来有效保障事权,使二者相匹配。在新预算法框架下,对于涉及范围广、最基本、最核 心的项目由中央政府负责,对于涉及居民日常 生活的项目由地方政府负责。需要中央进一步 增加财政转移支付力度。地方财政转移收入重 点用于支持地方政府公共基础设施、公共服务等社会民生事业的建设。同时深化税收制度改革,拓宽地方政府的税基,逐步完善资源税、房产税等地方税种,加快构建科学合理的地方税收体系,增加地方税收收入。将政府债务逐步纳入预算框架,从地方政府举债要求、举债规模、预算编制和调整、预算科目设置以及预算执行 等多个维度入手,构建更加完善的地方政府性债务预算管理办法。但这是一个系统工程,涉及包括政府职能的重新界定、深化税制改革、行政体制的理顺以及规范转移支付等等一系列问 题,需要顶层设计,稳步推进。

(二)完善新的融资模式运行机制,加快正规融资渠道建设

尽快成立推进PPP项目的专门管理机构,协调相关部门在政府主导层面形成合力;在实施主体选择、社会资本投资回报、政府风险分担、运营后监督及问责等方面加快制度设计、推进市场要素建设,尽快形成可复制、可推广的经验。

加强政府采购模式的宣介,推动各地方政府因地制宜出台实施细则,细化工作流程,重点是政府、采购承接主体、银行业金融机构等三方加强对接,理顺政府购买资金的“借、用、还”机制,破除资金使用障碍,提高使用效率;将采购资金纳入预算管理,防范金融风险。

积极完善产业引导基金融资模式。一方面,积极发挥政府支撑作用。完善产业发展规划,给予产业发展资金政策支持。另一方面,实行母基金市场化运作模式。设计激励约束相容的薪酬 制度,组建专业化的运作团队,对项目进行可行 性评估分析,根据市场供需状况以及政策倾向确定投资产业。坚持以股权投资为主要方式,使资本真正用于实体产业发展。

(三)推动现有融资平台转型

推动融资平台分类改革。对于竞争性业务,整合成立独立的专业化运作公司,逐步发展成为具有生产性的经营实体;对以融资为主、参与项目建设和后期运营较少的融资平台转型为政府债务服务类公共机构,由财政给予一定的转 移支付,进一步发挥其公共服务职能。

建立现代企业制度。推进政府类企业构建现代法人治理结构,积极支持发展混合所有制,构建体现资本价值的股权结构。一方面,支持企业根据市场状况独立做出发展决策。另一方面,加强对企业的监管,提高企业在市场运行过程中的规范性。

不断完善政策保障措施。在对融资平台的现有债务进行全面摸底基础上,按照担保法、预 算法等规定,赋予其特许经营等权利,增强融资 平台自身的盈利能力。

(四)摸清地方政府债务规模,逐步化解隐性债务风险

地方政府隐性债务目前尚没有专门的统计 监测,导致各界难以真实准确掌握政府债务总规模。从国际上看,在债务管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。鉴于各级财政部 门是政府债务的直接担保者和最终偿还者,而且政府债务的规模和效益与各级财政状况紧密相关。因此,应明确财政部门为地方政府性债务的管理主体,强化集中、统一管理力度,成立专门的统计部门,全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。同时,涉及隐性负债的单位需配合财政部门完善系统指标和数据统计。返回搜狐,查看更多

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