【壮丽70年 致敬新医改】系列④|2011年:三年医改成果多

原标题:【壮丽70年 致敬新医改】系列④|2011年:三年医改成果多

【导读】

2019101日,是新中国成立70周年的重大日子。2019317日,是新一轮医药卫生体制改革纲领性文件《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔20096号)印发10周年的日子。

在新中国成立70华诞和新医改10周年之际,围绕着国家确定的壮丽70奋斗新时代宣传主题,编写了【壮丽70致敬新医改】12篇系列文章,以回顾新医改十年来所经历的过程,总结新医改十年来所取得的成就,提炼新医改十年来的经验启示,探讨新医改下一步的努力方向,展望新医改的美好光明前景。

党的十八大以来,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,进一步明确了我国发展的历史方位和时代坐标,全国卫生健康战线和医改战线,全面贯彻新时期卫生与健康工作方针,以人民健康为中心,在新医改和健康中国道路上开拓进取、奋发有为,努力提高全民健康水平,为实现中华民族伟大复兴中国梦,为到本世纪中叶实现社会主义现代化强国目标,提供坚实的健康基础支撑,做出重大贡献!

谨以此:

向中国医改人致敬!

向中国新医改致敬!

向中华人民共和国成立70周年致敬!

【正文】

2011年,是《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》(以下简称《实施方案》)的最后一年,也是十一五十二五承上启下的关键之年。20111129日,国务院深化医改领导小组第十次全体会议审议了《〈实施方案〉实施中期评估报告》,充分肯定了2009-2011三年医改取得重大进展和突出成效,要求继续巩固和发展阶段性成果,正视困难和挑战,创新体制与机制,把医改持续推向深入,确定了三年医改成效基调。

美国哈佛大学公共卫生学院萧庆伦教授对中国医改取得的阶段性成果同样给出了高度评价:中国医改在短时间内实现基本医保覆盖率超过95%,并推行基本药物制度,这是相当显著的成就,也为其他国家的医改提供了宝贵经验。2011年,10月摩根银行发布的《中国医改的进展与未来》报告,11月世界卫生组织完成的《帮助中国建立公平可持续的卫生体系》独立评估报告,12月美国国际战略研究中心发布的《中国践行卫生改革政策:挑战和机遇》等三个报告,从不同角度对中国医改取得的进展和阶段性成果均给予了积极评价,总体认为中国医改在整体上把居民的需要作为优先重点,强调政府保障人民福利的责任,引领中国卫生体系朝着正确的方向前进。

一、财政投入力度逐年加大,五项重点工作稳步推进

截止2011年,我国基本医疗卫生制度框架已初步建立,成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。这一制度的建立,不仅长久地造福国民健康,也探索出了解决医改这一世界性难题的中国办法。

(一)中央财政投入力度逐年加大。新医改以来,中央不断加大对地方一般性转移支付力度,2009年比2008年增长29.4%2010年比2009年增长17%2011年比2010年增长18.5%。建立完善县级基本财力保障机制,中央财政和省级财政补到最低保障线,为此2010年中央财政支出475亿元,2011年支出775亿元。对基层实行基本药物制度、推进综合改革奖补政策,三年中央财政安排120亿元。2009-2011年,全国财政医疗卫生新增投入达到12409亿元,比既定的8500亿元多出3909亿元,真正实现了政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度,政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高的要求。同时,3年时间中央出台医改文件14个,主要部门出台重要政策配套文件50多个,加上地方再配套文件,基本形成了较为完整的医改政策体系,政策协调性不断增强,叠加效应不断显现。

(二)基本医疗保障制度覆盖面达到95%以上。三年医改,我国三项基本医疗保障制度超过13亿人,参保(合)率2010年达到95%以上,超过既定目标5个百分点,同时筹资水平和保障水平不断提高。一个13亿多人口的发展中大国用不到十年时间取得如此成就,被国际社会誉为创造了中国速度、世界奇迹。以当时的新农合为例,政府对参合农民补助水平从2003年人均20元提高到2011年的200元,8年时间提高9倍;城镇居民医保、新农合政策范围内住院报销水平从2003年的20%提高到2011年的70%左右。时任世界卫生组织总干事的陈冯富珍对我国医保制度建设高度评价:能够在这么短的时间内,实现基本医疗保障制度全覆盖,体现了中国政府关注民生,以人为本,在卫生改革发展当中为保障人民群众基本的健康权益,实现基本医疗保障制度做出的艰苦努力,令人折服

(三)基本药物制度取得阶段性进展。通过三年艰巨努力,启动于20098月的国家基本药物制度在我国基本建立起来。一是提前实现全覆盖。各地以建立基本药物制度为突破口,统筹推进基层医疗卫生机构综合改革。截至2011年月底,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均实现所有政府办基层医疗卫生机构配备使用基本药物并实行零差率销售,绝大多数村卫生室、部分非政府办基层医疗卫生机构也实施了基本药物制度。江西、浙江等11个省要求二级以上医疗机构按规定比例配备使用基本药物。二是基本药物省级集中采购全面推行。截止9月底,29个省(区、市)出台了新的基本药物采购机制文件。安徽、山东、河北、四川、湖北等16个省份完成了新一轮采购,价格平均下降30%。宁夏、河南等省探索部分高值医用耗材集中招标采购。三是基层综合医改稳步推进。25个省份出台了基层综合改革或多渠道补偿实施办法。辽宁、陕西、青海等16个省和新疆生产建设兵团已在所有政府办基层医疗卫生机构实现全员聘用。黑龙江等绝大多数省(区、市)基本兑现基层医疗卫生事业单位绩效工资。安徽出台巩固完善基层医改10个方面、30条补充政策。四是基层群众负担明显减轻,24个省份调整了基层医疗卫生机构收费标准。基本药物全部纳入医保报销目录,销售价格平均下降25%,报销比例明显高于非基本药物。世界卫生组织专家认为,没有其他任何国家能够在如此短的时间内展开如此大规模的药物制度改革。

(四)基层医疗卫生服务体系逐步健全。重点完善城乡基层医疗服务体系是新医改的重点任务之一。为切实加强基层医疗卫生服务体系建设,2011年,支持300多所县级医院、1000余所中心卫生院和13000多个村卫生室建设,每个县至少有1所县级医院基本达到二级甲等水平、有1-3所达标的中心乡镇卫生院,每个行政村都有了卫生室,每个街道都有了社区卫生服务机构。2011年中央财政对地方转移支付中医药方面新增投资42.12亿元,支持覆盖1814所中医医院、58个地市级民族医院和88个西部地区地市级中医医院的能力建设。公立基层医疗卫生机构在发展中形成的债务由政府偿还。继续实施万名医师支援农村卫生工程,逐步落实乡村医生补助政策并解决其社会养老。河北招聘大学生村医”2000名。为中西部地区乡镇卫生院招收5000名以上定向免费医学生,增加了5年制中医学本科生1000名,安排1.5万名基层医疗卫生机构在岗人员培训,为乡镇卫生院和村卫生室培训医疗卫生人员12万人次和46万人次,重点支持100个左右全科医生培训基层建设,使基层医疗卫生服务机构和队伍结构得到明显优化,基层服务能力得到明显增强。北京、上海等地推行家庭医生签约服务,内蒙古探索实施牧民家庭健康保障小药箱工程, 河南省郑州市推广由全科医生、护士和公卫人员组成的片医小组团队,到逐步向县城、农村延伸,发展态势冲破了社区卫生服务叫好不叫座的窘况,成为我国2011年基层卫生的一大亮点。

(五)基本公共卫生服务均等化。2011年,我国人均基本公共卫生服务经费提高到25元,国家基本公共卫生服务项目增至1041项,基本公共卫生服务均等化在基层得到广泛开展。将包括中医体质辨识、0-6岁儿童中医健康指导、孕产妇中医健康指导、老年人中医健康指导、高血压患者中医健康干预、II型糖尿病患者中医健康干预、中医健康教育等7个方面中医药服务内容纳入基本公共卫生服务试点范围。截止2011年底,全国电子健康档案建档率达到50%,高血压、糖尿病患者健康管理人数分别达到4500万和1500万。为贫困白内障患者实施复明手术等重大公共卫生专项基本完成。贵州提前一年完成消除燃煤型氟中毒危害项目任务。各地积极创新公共卫生服务管理手段。江西、青海、西藏等省(区)加大省级资金配套比例,减轻基层负担。北京、湖北、山东等省市启动跨部门的社会健康促进工程、江西试行基本公共卫生服务均等化第三方考核机制。

(六)公立医院改革试点有序推进。20102月,卫生部等5部委印发《关于公立医院改革试点的指导意见》,进一步明确公立医院主导地位和公益性方向,提出了公立医院改革试点的1个目标、3个领域和9项任务,形成了比较全面、系统、完整的公立医院改革政策框架,并提出了一系列带有方向性、原则性的重大改革内容。2011228日,国务院印发《2011年公立医院改革试点工作安排》。2011425日,卫生部网站发布《三级综合医院评审标准(2011年版)》,共772节,设置391条标准与监测指标。2011年公立医院改革按照点面结合、远近结合、边试边推,分阶段、有重点、依条件推进的策略,以及上下联动、内增活力、外加推力的原则,紧紧围绕解决群众看病难、看病贵问题,积极做好试点城市开展以四个分开为核心的开展重大机制综合改革试点,积极开展优化结构布局、上下联动、优先发展县级医院和信息化建设等结构性改革,积极推进社会办医形成多元办医格局。为加强中央和地方信息沟通与交流,向17个改革试点城市建立派驻联络员制度。

全国17个国家联系试点城市、37个省级试点城市、745家公立医院开展综合改革试点,在规划布局、管理体制、补偿机制、支付制度、内部管理、改善服务、支援基层和鼓励社会办医方面展开全面探索。各地以强化服务为抓手,推行一批见效快、易操作的改革措施。在二级医院大力推行预约诊疗、分时段就诊和优质护理服务,开展临床路径和电子病历试点。北京部分医院预约就诊率达到40%。海南、深圳、昆明、成都、洛阳、北京等省(市)开展医师多点执业试点。鞍山、镇江、芜湖等9个城市组建各具特色的医疗集团,上海、北京等5个城市探索建立医疗联合体。陕西、江苏、浙江、湖北、山西等省启动县级公立医院综合改革。安徽结合医保报销政策,推进按病种付费,初步实现分级诊疗。县级公立医院改革方面,170多个县试点县域医疗综合改革,2009-2011中央财政安排360亿元重点支持全国2176所县级医院建设,使每个县至少有1所县医院基本达到标准化水平。截止2011年底,全国3467家医院的25503个科室开展临床路径管理,其中医院数量占公立医院数量的46.9%

二、2009-2011年,医改五项重点工作取得阶段性成果

20126月,卫生部《深化医药卫生体制改革三年总结报告》上报至国务院。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强看后批示到:三年来,卫生系统和广大医药卫生工作者为推进医改做了大量工作,全面完成了各项重点任务,发挥了主力军作用。至此,在全社会普遍关注下,2009-2011年,不同寻常的三年医改画上了一个句话,世界性难题有了中国答案

(一)群众通过医改得到更多实惠。一是人民群众看病难问题得到一定程度缓解。农村和偏远地区医疗服务设施落后、服务能力薄弱的状况显著改变,城市大医院三长一短问题逐步缓解,群众看病就医感受有了较大改善。15分钟内可到达医疗机构住户比例从2008年的80.3%提高到2011年的83.3%,农村地区从75.6%提高到80.8%。城乡居民看病贵得到缓解,个人卫生支出从200355.8%下降到2011年的35.3%,下降20个百分点。二是城乡居民开始享受到低水平、广覆盖的基本医疗保障,看病贵问题有所缓解。参合农民自付医药费用比例从2008年的73.4%下降到2011年的49.5%,看病就医经济负担大大减轻。同时,根据原国家卫生部2011年医改专题研究,两周未就诊比例农村居民从2008年的12.4%下降到2011年的6.1%,城市居民从6.4%下降到4.0%。按可比价格计算,2008-2011年公立医院门诊和住院费用增长速度均控制在7%以内,减缓了上世纪90年代中期以来医疗费用快速增长的势头。三是城乡居民享受到均等化基本公共卫生服务。居民健康素养越来越高,逐步形成健康生活方式,越来越多慢病患者得到系统化、规范化健康管理,越来越多重点人群获得重大公共卫生专项服务,基本公共卫生服务公平性显著改善。2009-2011年,中央财政共投入100多亿元用于农村孕产妇分娩补助项目、增补叶酸预防新生儿神经管缺陷项目、农村妇女两癌检查项目以及预防艾滋病母婴传播项目。据对十省(区)考核,群众对基本公共卫生服务的满意度均在90%以上。2008-2011年孕产妇死亡率从34.2/10万下降到26.1/10万,婴儿死亡率从14.9‰下降到12.1‰。随着各项改革任务落实,我国居民健康指标进入了较快改善时期。

(二)卫生事业正在发生结构性变化。随着各项医改任务的落实,一些长期困扰卫生事业发展的结构性问题开始出现好转趋势,有的正在发生变化,有的已经出现重大结构性改善,这是我们多年来希望看到的改革效果。一是卫生资源配置结构发生较明显变化。重城市轻农村、重医疗轻预防、重高端轻基本、重西医轻中医、重上轻下的问题正在扭转,公共财政投入向基层、农村和公共卫生倾斜的导向作用不断增强。2009-2010两年,城市社会卫生服务机构净资产增幅达55%,县级医院增加39%,均高于城市医院增幅。与此同时,基层卫生人才队伍的数量、学历、知识结构也出现向好趋势。2011年乡镇卫生院人员数达到120万人,比2005年增长18.7%,其中大专以上学历人员占比从23%提高到40%,中医师占医师队伍比重从10.3%提高到12.2%。二是人民群众卫生服务利用结构开始发生变化。群众更加认可和信任基层卫生服务,其服务利用出现增长趋势。近年来,群众对基层医疗卫生服务利用增长较快,2011年比2005年诊疗人次增加11.9亿人次,增长了45.7%;出院人数增加2022万,增长1.2倍。三是城乡之间和地区之间差距逐步缩小。据调查结果显示,2003年我国城乡居民享有医疗保障的比例分别为55%21%,城镇显著高于农村,2011年这个比例分别为89%97%,农村反超城镇。根据监测数据,城乡居民健康指标差距也在缩小,孕产妇死亡率城乡之比由2005年的12.15缩小为201111.01;婴儿死亡率的城乡差距也从7.2个千分点下降到5.9个千分点。农村住院分娩率西部地区与东部地区的差距由2003年的34个百分点下降到2010年的2个百分点。这些充分说明,医疗卫生城乡统筹发展步伐加快,长期存在的城乡二元结构和地区差异正在发生深刻变化。

(三)卫生总费用发生重大结构性变化。2001年,我国卫生总费用中个人卫生支出比重高达60%,政府预算卫生支出和社会卫生支出分别仅占16%24%2010年个人卫生支出的比重下降到35.5%,政府和社会卫生支出的比重分别提高到28.6%35.9%。这一重大结构性变化说明我国卫生筹资结构趋向合理,居民负担相对减轻,公平性显著改善。同时,广大医疗卫生工作者在业务接近饱和的情况下,努力挖掘内部潜力,开展了一系列便民惠民措施,这既是医务人对医改的奉献,也拉近了与患者的距离,提高了服务对象的满意度。据调查,2011年与2008年相比,城市住院病人不满意率下降7个百分点,农村下降13个百分点。

三、积极做好调研论证工作,制定好医改十二五规划

医改是一个宏大的系统工程,也是重大制度创新。根据党中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔20096号)和《医药卫生体制改革近期重点工作实施方案(2009-2011年)》,全国上下深入贯彻落实党中央、国务院关于医改的决策部署,三年五项重点工作和相关领域改革取得阶段性成果。随着医改的不断深入,改革难点问题将集中显现,体制性矛盾将集中暴露,工作难度将会更大。统筹谋划好十二五医改规划,对于巩固医改成果以及确保实现2020年医改目标至关重要。

20111129日,国务院深化医药卫生体制改革领导小组第十次全体会议审议了《十二五期间深化医药卫生体制改革规划(2012-2015)》等文件。时任中共中央政治局常委、国务院副总理李克强指出,十二五期间,无论是推动基本公共卫生服务均等化,还是更好满足日益增长的健康需求,都需要提高医疗卫生服务水平。

20123月,国务院正式出台《十二五期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》(国发201211号),标志着新医改工作完成了转段工作。该规划明确了十二五期间,要以建设符合国情的基本医疗卫生制度为核心,在加快健全全民医保体系、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制、深化公立医院改革等三个方面进行重点突破,标志着2009-2011年的加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化和推进公立医院改革试点等五项重点改革任务转变为十二五期间的三项重点改革任务,改革的难点和重点进一步聚集。推动基本医保由扩大范围提升质量转变,基层机构由强筋健骨全面发展转变,医疗卫生制度从形成框架制度建设转变,公立医院改革由局部试点全面推进转变,医疗卫生建设由重硬件重服务转变。

这三个方面的重点任务,既是对五项重点改革的继承和发展,也是根据新形势新要求进行的拓展和深化,体现了十二五期间的承前启后、攻坚克难的阶段性特征,体现了建新机制、完善制度的核心任务。

(作者:魏子檸,中国医药教育协会医改专家)

来源:医改界

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