杨东平 | 重新认识民办教育:国际视野中的私立教育

原标题:杨东平 | 重新认识民办教育:国际视野中的私立教育

同一个世界,不同的教育。各国的学校制度和私立教育,是各自历史文化、社会结构的产物,其面貌大致相同但各有个性。由于中国民办教育的发展历史较短,更需要打开视野,在历史和宏观的教育比较中认识和厘清中国问题,借鉴“他山之石”,建立私立教育与公办教育、私立教育与社会共同发展的制度和价值定位。

本文自 今日头条-杨东平教育评论转自教育思想网

最为理想化的教育,当然是幸福感指数最高、教育既公平又优秀又极具创造力的丹麦和北欧国家。丹麦的私立学校称为“自由学校”,有着悠久的历史和地方管理教育的传统。早在1814年,政府就立法规定国民享有接受7年义务教育的权利,但这并不是单指学校教育,家长有权自由选择适合其子女的教育形式。

这种教育自由的思想最初是由牧师、诗人格隆维提出的,源于教会及学校对自由的要求,对私立学校的发展模式产生了深远影响。1855年丹麦的法律,承认为学生提供教育的权利不必得到政府当局的首肯,并于1915年被提升到宪法的高度。家长可以根据自己的宗教派别、教育理念或政治态度自由地选择学校,包括公办学校、私立学校、家庭学校、家长自己创办的独立学校四种类型。具体地,小学和初中的私立学校包括以下类型:独立的农村学校、学术初中、宗教学校、进步自由学校、华德福学校、日耳曼人少数民族学校、移民学校(如穆斯林学校)等

丹麦私立中小学的学生数占比13%。北欧国家义务教育阶段私立学校的份额都很小。瑞典义务教育阶段学生数占3%,高中占3.5%,政府全额补贴,类似美国的“特许学校”。芬兰1-8年级,私立学校学生数占比1.9%,高中学生数占6.2%,学校经费由公共财政负担。而且,在那里私立学校不具有“英才学校”、“贵族学校”的性质,在升学上也没有明显优势。与公办学校相比,私立学校规模要小得多,2/3的学校各具特色,如蒙台梭利学校、华德福学校等等。

德国、法国等国的私立教育在欧陆具有普遍性。目前,德国14%的中小学是私立学校,学生占比为9.3%(2011/12年度),州政府提供最高超过80%的办学经费。德国的私立小学往往是教会学校、自由瓦尔多夫学校或寄宿学校等。初中、高中阶段的私立学校分为两类:一类是“替代性学校”,即能替代公办学校实行义务教育,学校设立必须经过教育主管部门审批;另一类是“补充性学校”,能够开设公办学校不提供的职业领域的课程,原则上只需报教育主管部门备案。

德国基础教育受《基本法》保护的价值是“办学多样性”以及“办学自由”。德国各级政府主要通过资助私立教育来购买其教育服务,提供多元教育服务。在确保公民办学自由的同时,将办学行为置于国家监管之下,重点关注的是办学者的管理能力、校长的治校能力和教师的业务能力。

类似地,法国约有17%的学生在私立学校就读。私校多为教会学校,其中98%的学生在与政府签署“协作合同”的“签约私校”就读。“签约私校”与公立学校一样,教师工资和运行经费由政府拨款,学校按照政府制定的教学大纲实施教学,部分教师属于国家公务员。另一类是“简单合同”私校,学校有较大自主权,可自行安排其它教学内容,政府仅支付其教师工资。

美国学校制度是在其移民社会、种族多样化,以及地方自治的基础上形成的。基础教育阶段私立学校占5%左右,以宗教学校为主,学生占比约为10.4%。美国基础教育阶段,公立私立都有很优秀的学校,公立学校也在追求高水平发展,如加州大学系统和麻州波士顿地区的公立学校。家长主要有三种选择:公办学校、私立学校、特许学校。由于美国中小学的管理实行学区制,教育经费主要来自房地产税,因而学校差距主要体现在学区的差距上。不同学区的学校由于资源不同、生源不同而差距较大。但是,美国并没有类似中国“学区房”那样的冲动,因为有另一项政策的保障:无论购房还是租房、是绿卡还是公民、外国人、访问者甚至是非法移民,只要有写着你名字的账单地址,儿童均可在公办学校免费接受教育。

美国的私立学校有两类,一部分是高收费、追求卓越的“精英学校”,但大多数是基于社区的“教会学校”,其学费高于公办学校而大大低于私立学校,办学条件、教师待遇等不占优,但重视品德教育,学校风气好,被视为是平民的“私立学校”。

总的来说,私立学校满足的是学生的选择性需求,一类是对更高教育品质的追求,一类是文化性的追求,主要是基于不同宗教和移民的教育需求。由于私立学校来自富裕家庭的学生比例显著高于公立学校,家庭的经济资本、文化资本更强,因而在学业上的表现更好。另一方面,私立学校又存在加剧阶层差距和社会分裂的问题,各国的教育制度和政策设计都对此做出应对。

基本的结论是:

在义务教育阶段,私立学校的份额很小,而且完全是非营利的

私立学校学生占比基本在10%以内,有的只有3%、5%。私立学校确定为公益性质,财政属性为非营利,由于主要靠政府资助运行,完全没有营利性倾向。

在美国这样教育市场非常发达的国家,基础教育阶段的私立学校与公立学校各自均有优秀的学校,并未形成激烈竞争的格局;但在高等教育阶段,则是私立教育一枝独秀。“美国私立学校的动力机制比较明晰。一是传统的捐资办学,举办非营利性学校,学校办学盈余用于学校发展。二是营利性学校,包括各种职业培训和辅导机构,按照教育公司运作,收益可以进行分配。前者的动力是慈善的力量,后者是市场的力量。而且,如前所述,北欧国家的私立教育不具有精英教育价值。

为了进一步认识国外私立教育的非营利性,不妨看看高等教育的情况。尽管美国最好的大学都是私立的,但是其实际状态与我们的想象可能不太一样。不久前,西湖大学校长施一公发言特别希望澄清两点,第一是美国的私立大学和公立大学在公益性方面几乎没有任何区别,全方位服务于美国的国家利益,当然也服务于社会、世界和全人类,唯一的区别是美国的公立大学更加注重当地利益。第二是美国私立大学的运行经费绝大部分来自于联邦政府的支持。霍普金斯大学校长告知他说,大学的绝大部分预算来自联邦政府,是以项目经费、科研经费的形式等等拨付的。他说“其实我们比美国大部分公立大学得到的政府支持要多得多,因为我们对美国社会的贡献也比公立大学多得多。”

事实上,政府提供的主要是以科研为主的项目经费、研究经费。在研究型大学,这类经费的规模要远远高于常规的办学经费。恕我孤陋寡闻,我最近才知道,著名的英国剑桥大学、牛津大学也是货真价实的公立大学!所以,尽管英国的私立学校为人诟病,但研究者认为“由政府拨款的公立教育在各个阶段都是英国教育服务的主要提供者,并占据主导地位。”

私立学校的制度设计充分考虑社会公平,避免制造阶层区隔

德国各联邦州享有独立的教育主权,其基本原则和做法大致相同,即保证基础教育的社会公平,不因学生选择就学的学校不同而造成教学质量不同和社会阶层分化。

因此,为保障儿童和青少年享受平等的教育,鼓励社会力量办学(园),德国各州政府向所有通过批准的办学主体提供补贴,不论公立私立,均在法律规定的框架内指导和规范其发展,在财政支持政策上公开、透明,同等对待。因而,德国公立和私立幼儿园的差别不大,公立私立中小学的基本教学条件、办学经费、教师待遇均能得到保障,学生可自由在公私立学校间转学。为防止学生群体过分分化,按照德国《基本法》要求,私立学校不得根据父母的所谓“所有权”来选择学生,在制定收费标准时必须兼顾各收入层次的家庭;政府为民办学校提供经费支撑,确保其与公立学校的公平竞争。为了应对日益增长的社会隔离趋势,政府将采取进一步措施,如强制规定学费最高限额(但目前只有个别州这样做)。

在幼教阶段政府补贴的案例之一,是柏林州政府根据幼教机构托管的幼儿数(不分公立私立)发放补贴,普通工薪阶层承担的入托(园)费用最高不超过家庭月收入的6.89%,入托的子女越多,家庭为每个子女承担费用越低,不足部分由政府补贴给幼托机构。因此,德国家长送子女入园并不以公立私立为前提,基本上以离家距离为主要考虑因素。

美国基于教育平等的价值,政策规定联邦政府同时为私立学校和公立学校的学生、教师及其家长提供的各种教育教学、教师发展和家长参与等服务,私立学校与公立学校参与所有项目的机会都是平等的。“在联邦政府和州政府提供的资助经费分配上,私立学校与学区内公立学校分配的人均经费必须是相同的,由州政府提供的资助服务如交通、教科书等,向所有私立学校学生与学区内公立学校的学生开放。也就是说,政府资助私立学校始终秉持一个根本目的,那就是通过丰富教育选择的内容、提高私立学校的质量,来提高贫困家庭学生的成绩,缩小学生由于家庭贫困、身心弱势而造成的教育差距。”

当然,事实上美国公办学校与私立学校的办学水平和社会声誉仍然差别很大。对此,一位中国家长的观感是“我并不好判断私校的教学质量是否优于公校,其实不论公立还是私立都给学生提供很多的机会(体育活动、各种竞赛、音乐艺术类表演),只是由于公校学生人数众多(大的公校高三年级能达到1千人,而私校只有100多人),在公立学校赢得这些机会的竞争更加激烈。私校的文化氛围、资源和成长条件以及学校的社区认同感肯定是增加家长满意度的至关重要的因素。”她的评价是美国教育的差异主要不是公校和私校的差异,而是富裕家庭和贫困家庭的差异。

政府资助私立教育,并要求其承担社会责任

大多数国家,政府都对私立学校提供较多的经费支持,通过与私立学校签约直接向校方购买教育服务。当然,私立学校并非一创办就可与政府签约成为签约私校获得政府经费支持,而是需要经历一定年限并具备一定条件。2010年法国私立中小学的教育经费中,政府(包括中央、地方)经费比例分别占77.5%和77.5%。

美国政府对私立学校的资助是在公、私学校对等的原则框架内展开,以学生资助为基本的形式。同时,现代教育民主与公平的内在要求赋予了政府对私立学校必要的管理权。政府以公立教育券、教育费用税赋宽减等形式支持青少年进人私立学校就读;但如果私立学校获得越来越多的公共资源,那么它们必须为占用公共资源负责。1976年,联邦最高法院对“朗永诉讼案”(Runyon v.Mccrary)的审理表明,若私立学校的义务教育行为有违反联邦宪法的情形,如拒绝招收有色人种学生,联邦政府甚至可以对学校实施直接的干预。

日本1975年颁布的《私立学校振兴助成法》,使国家对私立学校的财政援助有了法律保障。该法规定国家除了给予私立大学经常经费的补助、国家通过地方政府给予私立中小学、幼儿园经常经费的补助外,还规定中央和地方政府应对学校法人给予以税收方面的各种优待。2006年修订后的《教育基本法》更是在原法基础上新增第8条,明确规定:“鉴于私立学校拥有的公共性质以及在教育领域发挥的重要作用,国家及地方公共团体应尊重其自主性,通过资助及其它适当的方式支持私立学校的振兴。”

与此同时,日本法律对私立学校的办学以及政府对私立学校的监管有极其严格的规定。学校法人是具有公共性质的非营利法人。中央及地方政府根据职能划分对私立学校的经营,特别是接受政府资助的相关事项进行全面、严格的监管。《私立学校法》、《学校教育法》规定,私立学校作为系统的学校制度的一个组成部分,必须顾及大多数学生的利益,它是一种公益性的事业,不得以营利为目的。即使因某种原因学校解散时,其剩余财产也不得分配。

不久前国内放映的印度电影《起跑线》和《嗝嗝老师》,均为发生在昂贵的私立学校的故事。它披露了一个令国人震惊的事实:法律规定印度最顶级的私立学校,必须有20%-25%的学位提供给低收入家庭子女。这在中国是可以想象的吗?其政策来源是《印度2005 教育权法案》中的一项规定:“不接受资助的私立学校一年级必须保留25%的名额给所在区的弱势群体( weaker sections) ,以随机确定和提前通告的方式,直到这些儿童受完初等教育或转校。”对这部分学生,“当地政府应当按照当地公立学校或全额资助学校生均成本或该校实际收取的学费为标准予以补偿。”一些邦或中央联盟也出台了地方政策,资助私立中小学的弱势学生。另外一种资助方式是政府为私立中小学提供土地或学校建筑,但私立中小学需为低收入者保留一定名额。如德里政府为私立中小学提供建校土地作为资助,前提是他们要为低收入群体预留 10% -25%的名额。

英国的私立学校是一个“坏榜样”

英国的私立教育名声在外,拥有悠久的办学历史和办学声誉;然而,它却是一个极为个别的“另类”,是中国教育最不应该效仿追随的。

英国私立中小学学生约占英格兰学生总数的7%,高昂的学费使其成为少数富裕阶层所享用的“特权”,被视为“上流社会”的学校或进入“上流社会”的跳板。这种“教育等级”的划分,不但引起部分英国人的担忧,也受到国际社会的批评。英国《卫报》文章揭示,“在世界的其他地方,事情似乎不是这样。在比较富裕的国家中,英国的私立学校尤其凸显出是为富人开设这一性质。例如,在德国也是较少的人可以去到私立学校,但与英国不同的是,大部分是由国家资助,监管更加严格,收费适中。在法国,私立学校主要是允许传授宗教的天主教学校,国家支付教师费用,收费很低。在美国,私立学校的收费也要低于英国。简而言之,英国的私立学校配置是比较特殊的。”经济合作与发展组织的调查报告曾经指出,在英国接受私立教育的优势比世界上绝大多数国家都要明显,比英国更明显的只有乌拉圭和巴西。

英国私立学校的问题,包括太多的铺张浪费。多个剧院、超大游泳池以及漂亮的学校环境设备,放在宣传册上当然非常吸引人;但对于教育来说似乎没什么价值。所需的保养维护费用则十分昂贵。更严峻的问题,是通过排他性和学术卓越性,私立学校系统“造就了一个充斥着特权的死循环。我们很难去想象在私立教育仍然扮演重要角色的情况下,我们的社会流动性会有显着改善”;而且,“总的来说精英私立教育的学生对于最广大人们的日常生活是缺乏了解以及共情基础的。”如果像英国这样,对于高质量教育无限制的投入,但只对小部分人开放,“我们的社会就会出现隔离并处于不平等之中,”从而造成严重的“民主赤字”。

因而,英国的有识之士发出呼吁:我们这个岛国正处于这样一个特殊的历史时刻,如果大家希望到2020年和2030年的时候英国是一个更加开放的社会,是去挖掘所有孩子的天赋的社会,社会阶层的流动性对更多的孩子成为可能,而不只是少数幸运儿的特权;那么,这一体系是应当改变的,必须包括“特权”这一议题。“如果不是现在,那该是什么时候呢?”

参考资料:

[1] 帅晓静王建梁.教育中10%的秘密—丹麦私立学校的发展,《外国中小学教育》2010年第8期

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[3] 李盛兵 我国民办教育发展的问题:中美比较的视角,华师教育国际化工作室 2019年1月9日

[4] 施一公:大家对美国私立大学有误解,我来澄清两点。转自七方教育,2018-05-30

[5] 联邦德国民办教育的管理模式,中国驻德国使馆教育处,2013年8月。

[6] 同上。

[7] 刘莉莉,孔曼.美国非营利性私立学校 资助政策的价值取向与实践启示,《现代教育管理》,2018年第12期

[8] 康妮 美国的公立学校与私立学校,《少年儿童研究》,2017年第11期

[9] 法国政府购买学校教育服务调研,中国驻法国使馆教育处,2013.8

[10] 黎克林,日本私立学校的发展现状及启示,《教育理论及实践》,2004年第12期。

[11] 杨红霞 印度政府对私立中小学的资助及其启示,《华中师范大学学报》2008年9月

[12] 蔡弘 私立学校:进入英国“上流社会”的跳板 《中国教育报》,2013年10月11日

[13] 《卫报》:英国私立教育到底有什么问题?转载自微信公众号“新学说”,2019-01-29

原文为刊登于“The Guardian”的“Britain’s private school problem: it’s time to talk”。

[14] 《卫报》:英国私立教育到底有什么问题?转载自微信公众号“新学说”,2019-01-29

原文为刊登于“The Guardian”的“Britain’s private school problem: it’s time to talk”。

本文作者:杨东平

21世纪教育研究院院长

国家教育咨询委员会委员

中国教育三十人论坛成员返回搜狐,查看更多

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