刘成:英国“脱欧”的历史缘由与前景展望

原标题:刘成:英国“脱欧”的历史缘由与前景展望

内容提要

英国“脱欧”公投引发了英国主权与欧盟超国家治理之间的矛盾,英国的外交政策与国际发展之间的联系将变得愈发紧密,并牵动英国、欧盟与北约等多边关系的走向。“脱欧”后的英国对国家的掌控将有所加强,但其在欧洲和全球的地位和影响力将遭受挑战。英国“脱欧”是其传统对欧政策和现实政治交织的产物,“脱欧”公投呈现出英国地域、阶层和族群的差异性。英国政党的对欧政策不能完全违背传统对欧政策的“孤立主义”原则。英国未来将面临诸多调整,成功与否取决于政党能否达成共识,并使其成为真正符合“人民意志”的期待。回归历史与传统则是英国发展的基本走向。

关键词

英国;“脱欧”;公投;欧盟

作者系南京大学历史学院教授

文章原载于《当代世界》2019年第9期,注释略

DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.004

自2016年6月公投决定“脱欧”至今,英国的“脱欧”进程一直波折不断。2019年4月,由于英国政府未能说服议会通过“脱欧”协议,无法按期“脱欧”,欧盟各国不得已将“脱欧”截止日期延迟至2019年10月31日。7月,英国首相特蕾莎•梅因应对“脱欧”问题不力而辞职,前外交大臣、伦敦市前市长鲍里斯•约翰逊继任,再次凸显出“脱欧”的艰难与无序。对英国来说,“脱欧”既是对未来的一种承诺,也是对其对欧政策遗产的继承与发展。

英国与欧洲关系的历史回溯

纵观英国历史,英国与欧洲的关系存在五个重大历史拐点。一是1066年的诺曼征服(Norman Conquest)。法国的诺曼公爵成为英国国王,英国从此走向欧洲大陆,打破了过去自我封闭的状态。二是1337—1453年的英法百年战争(Hundred Years’ War)。战败的英国几乎失去了在欧洲大陆的所有领地,此后不再谋求欧洲大陆的领土和霸权。三是1485年都铎王朝(Tudor dynasty)的建立。在都铎王朝一百多年的时间里,英国确立了对欧政策的基本原则,即实行欧洲均势战略,只要不牵扯自身的核心利益,就尽量脱离于欧洲之外,不轻易卷入欧洲事务。四是1973年英国加入欧盟的前身——欧洲经济共同体(EEC,下称“欧共体”)。这一事件标志着英国放弃了几百年来独立于欧洲之外的外交政策传统,开始成为欧洲的一员。五是2016年的英国“脱欧”公投(Referendum on Brexit)。目前,学界已经给出了英国“脱欧”的诸多缘由:比如英国在希腊危机后不愿承担更多的欧盟经费分摊,不愿意接收欧盟摊派的难民,或是英国领导层政治经验不足并误判了形势,等等。但这些理由并不充分,因为在德国、法国等欧洲大陆国家也能够找到类似理由,并且英国曾在加入欧共体两年后(1975年)就举行过一次“脱欧”公投,而且一直拒绝使用欧元和加入申根签证等。因此,英国“脱欧”有其历史根源和身份特征,对其“脱欧”政策进行历史分析,可以更好地对其“脱欧”后的政策走向作出研判。

1972年1月,英国保守党希思政府在加入欧共体的协议上签字(该协议于1973年1月1日正式生效),承认加入欧共体符合英国的地位和利益。但英国只是形式上加入,并不打算将注意力集中于欧洲事务,也没有彻底改变独立于欧洲之外的外交传统。比如,英国尽可能强调自己曾是世界第一强国的国家身份,其国防开支占国民生产总值的比例超出其他任何一个西欧国家。撒切尔政府也一直坚持这种“貌合神离”的对欧方案,提出把“独立主权国家之间的合作”作为欧共体的基础,拒绝把欧共体中央银行作为共同货币体系的核心,拒绝加入欧元区,反对欧洲防务一体化等,将欧共体视为对其“退回国家边界”计划的一种威胁。

英国加入欧共体的20世纪70年代也是工党左翼当权时期。工党左翼领袖提出了激进的“更替性经济战略”,包括工业民主、控制进口和退出欧共体等。1980年的工党年会再次重申了“更替性经济战略”的主张,当时的工党领袖托尼•本(TonyBenn)甚至提出工党政府上任后一个月内就要退出欧共体。此外,工党还担心加入欧共体带来的大量欧洲移民将抢占英国工人的工作岗位。这一点在2016年的“脱欧”公投中再次得到验证。现任工党领袖杰里米•科尔宾(Jeremy Corbyn)也是左翼人士,但并没有通过控制移民计划来缓和英国工人阶级对工作岗位的忧虑,而正是这些担忧导致一些工人阶级选民支持“脱欧”。

两大政党对欧洲一体化的态度也有不同,这主要源于它们不同的社会经济政策。但是,英国与生俱来的“孤立主义”传统,是其对欧政策的一条主线,在不同历史时期有着不同的表现。这种“孤立主义”传统与英国的历史地理和外部战略追求相关,甚至是其试图控制欧洲乃至世界局势的一种手段。所以,英国政党的任何一个对欧决定,都不可能完全违背英国对欧政策的“孤立主义”原则。英国从来不希望有一个永恒的欧洲联盟,也不愿意成为其中的一员,甚至不认为自己属于欧洲。也正是这种“孤立主义”的外交思想,让英国总是在对欧问题上权衡利弊,盘算以更少的付出获得更多的回报。

然而,在欧盟能为英国带来什么利益的问题上,英国的政治精英们一直缺乏自信。与此同时,作为英国政策的制定者与执行者,他们又自我标榜是英国成功塑造了今天的欧盟。在1999年的保守党年会上,撒切尔夫人曾说:“在我的一生中,我们所有的问题都来自于欧洲大陆,而所有的解决方案都来自世界上说英语的国家。”这句话流露出英国作为欧洲救世主的优越感。在20世纪90年代末,最“亲欧”的托尼•布莱尔工党政府实施了一项“功利主义的超国家主义”(Utilitarian Supranationalism)政策,即在与欧盟进行建设性外交的同时,在公开场合却要淡化欧盟的突出作用。英国精英们在国内谈及欧盟成员问题时,总是关注“我们得到什么”“我们的投入有什么回报”,而不是欧盟成员国之间的战略共识、互助意识或历史视野。这还体现在1991年的《马斯特里赫特条约》(下称《马约》)辩论中,该条约规定:最迟于1999年1月18日在欧共体内发行统一货币,实行共同的对外与防务政策,扩大欧洲议会的权力。但英国对这三个问题都持迟疑或反对态度,因为这从根本上违反了其传统的对欧政策。也正是在《马约》的辩论后,英国议会内外的“疑欧”论调不断增长,“反联邦联盟”(the Anti-Federalist League)及后来的英国独立党、公投党(the Referendum Party)借机而生。这些组织要求对英国“脱欧”进行公投,他们的活动同时得到了发行量较大且持“疑欧”立场的媒体支持。因此,亲欧派政治家出于种种考虑,并不愿过多公开发表支持欧盟的主张。而且,公众对其他欧盟成员国的态度比较冷淡。英国调查机构益普索—莫里(Ipsos-MORI)的一项民调显示,自20世纪70年代以来,英国“亲欧”和“疑欧”的人数虽有很大波动,但“脱欧”者从未低于25%,通常在35%—45%的区间内徘徊。英国受访者回答有关欧盟问题的正确率在所有成员国中一直处于最低水平。因此,由于对欧盟事务了解程度低,当公投临近时,许多英国选民甚至大多数英国媒体都不能对“脱欧”问题作出客观合理的评判。

还需要指出的是,近期英国围绕“脱欧”的辩论发生在欧洲民主资本主义历史上一个非常独特的时刻,即欧洲民主资本主义三大支柱正在衰落:长期持续的经济增长、符合更广泛社会群体的市场配置、强大的政党。在此背景下,英国内阁不仅在“脱欧”问题上犹豫不决,也对“脱欧”后英国的政治经济愿景存有争论。因此,即使英国的内阁大臣们同意通过“尊重人民意愿”来处理公投结果,他们对英国应该采取什么样的谈判立场,以及如何更好地为英国在“脱欧”后制定一个可行的增长战略,都有着不同的意见。当然,英国的政治分裂现象早已存在,只是“脱欧”重新引发并扩大了长期以来的裂痕。这种复杂政治本身又受到更广泛的欧洲危机情势的影响,这是当代欧洲政治和欧洲各国的共同特色,并由此推动英国走向“脱欧”。

“脱欧”公投的差异性

与多重影响

公投(Referendum)在英国历史上一共出现过12次。第一次是1973年3月8日关于北爱尔兰主权问题的公投,即北爱尔兰是继续作为英国的一部分还是加入爱尔兰共和国。在12次公投中,绝大多数是关于北爱尔兰、苏格兰、威尔士等地区要求权力下放的地方性公投。全英范围内的公投只有三次:第一次是1975年6月5日关于英国是否留在欧共体;第二次是2011年5月5日关于下院议员的选举投票制度,即是否将简单多数票当选法(first past the post)改为选择性投票法(the alternativevote);第三次就是2016年的“脱欧”公投。

统计表明,“脱欧”公投呈现地域差异,苏格兰和北爱尔兰的留欧倾向明显。英国共有3300多万人参加投票,投票率为72.2%。有51.9%的选票支持英国离开欧盟,以3.8%的优势获胜。但是,伦敦、苏格兰和北爱尔兰三个地区的留欧票数超过50%(苏格兰62.0%,伦敦59.9%,北爱尔兰55.8%),并且这三个地区的留欧支持率高于英国其他地区。然而,在1975年的“脱欧”公投中,“英国四大地区支持留欧票数全部超过50%,其中英格兰68.7%,威尔士64.8%,苏格兰58.4%,北爱尔兰52.1%。苏格兰和北爱尔兰的留欧支持率却低于整个英国。可见,苏格兰和北爱尔兰在两次“脱欧”公投中的立场发生了明显的变化。

“脱欧”公投也呈现阶层差异。英国最大的家庭调查组织“了解社会”(UnderstandingSociety)调查表明,赞成“脱欧”的民众大多为年长者、白人和福利获得者,他们受教育程度相对较低、不经常使用智能手机和互联网、健康状况不佳、生活满意度不高。在类似的社会经济特征的个体中,工党的支持者更赞成留欧,而保守党的支持者更倾向于“脱欧”。可见,“脱欧”政治与个人身份有关。“离开欧洲”的政治口号不仅吸引了那些在经济上被抛弃的人,而且还利用了文化上的疏离感和种族主义情绪。这一点在英国“脱欧”公投前后体现得非常明显。比如,公投前右翼极端分子托马斯•梅尔(Thomas Mair)谋杀了工党的进步议员乔•考克斯(Jo Cox),并高呼极右翼口号“英国第一”(Britain First);在公投后一个月,仇恨犯罪比2015年同期增长了41%,此后这一增长仍在持续。

“脱欧”公投还显示了族群差异。英国四大民族(英格兰人、苏格兰人、英格兰-苏格兰-爱尔兰人和威尔士人)同样在英国“脱欧”问题上存在分歧。不同的民族认同导致了不同的“脱欧”立场。少数民族普遍认为,英国“脱欧”加重了对少数民族的社会歧视。平等集团(Equality Group)的调查指出,英国“脱欧”可能会阻碍甚至减退企业在种族平等方面取得的进步。英国白人尽管承认种族身份的重要性,但认为“脱欧”并不会给白人带来太大的影响,因此更倾向于英国离开欧洲。

不过,英国民众在“脱欧”问题上的态度具有变化性和复杂性,比如在移民问题上,公投之前,很多人既不信任政府也不信任媒体,在公投之后这种看法发生了很大的转变。公众舆论一直是英国民主政治的核心,重大公共政策决策往往都基于公民投票,然而投票结果却可能与大多数选民所期望的结果不同。2019年《英国“脱欧”与公共舆论》(Brexit and Public Opinion 2019)报告指出,自2016年以来,英国的政治辩论一直围绕公众对“脱欧”的态度以及“脱欧”的相关问题进行。辩论中各方都声称代表着“人民意志”(the Will of the People),“人民意志”成为被滥用的一个词语,成为任何政党、政府宣称其主张合法化的一种托辞。但到底哪一个英国政府或政党能够代表复杂的公众舆论呢?遗憾的是,在“脱欧”问题上,英国政党之间和各政党内部都有分歧,政党的领袖们与党员之间也有分歧,在“脱欧”究竟对英国或对本党的利弊如何这一问题上,谁也说服不了谁。从“动机推理”上看,没有证据表明“亲欧”选民比“疑欧”选民更了解欧盟与英国的有关信息。但可以确定的是,英国存在不同的“脱欧”身份(BrexitIdentities),同样是支持“脱欧”的英国人,他们之间的社会和情感的差异性很大,甚至远高于英国各个政治派别的分歧。可以说,英国“脱欧”的辩论阻碍了这一进程的正常推进。

在如此错综复杂的情况下,即使再举行另一次“脱欧”公投也不可能改变英国在“脱欧”问题上的分裂现状。因而英国再次为“脱欧”举行公投的可能性很小,因为它解决不了英国围绕“脱欧”所激烈争论的问题。

英国可能的

“脱欧”模式与发展前景

“脱欧”引发了英国主权与欧盟超国家治理之间的矛盾,打开了潘多拉盒子,使英国陷入困境。英国需要最先考虑的是采取何种“脱欧”模式。“脱欧”模式不同,英国进入欧盟的商品、服务、资本和劳动力市场的方式也会不同。移民可能是“脱欧”谈判中需要首先处理的问题,即如何保证英国公民和欧盟公民的权利;其次是自由贸易协定和双边投资协定;再次是关税问题。

英国“脱欧”后如果依然保留进入欧洲单一市场的机会,以及与第三国合作签署自由贸易协定的可能,就意味着英国将成为欧洲经济区(EEA)的成员国,其贸易和移民政策将与欧盟高度一致,然而英国既想完全控制移民,又不接受欧洲法院的裁决。此外,英国也可采取在特定行业进入单一市场的瑞士模式,但欧盟很难在这个问题上让步。特蕾莎•梅在2017年1月17日的演讲中提到英国未来与欧盟关系的目标,有人认为,这次讲话意味着英国将排除瑞士模式和挪威模式,并可能采取类似欧盟与乌克兰的协议模式,双方只在安全和防御政策上进行协作,采取互惠的市场准入,但不包括贸易的自由流动。这种在自由贸易和安全与防务政策方面合作的“乌克兰+”模式(UkrainePlus)被认为是最符合英国和欧盟的利益的模式。

英国与欧盟的“脱欧”谈判必须在短时间内完成,但两者的目的和目标存在很大差异,很容易在一些主要内容上发生冲突。无论英国采取什么“脱欧”模式,都不太可能改变其发展政策的总体框架,因为从一开始欧盟对英国的影响就不大。“脱欧”是英国从40多年的欧盟成员国身份中的脱离,英国需要考虑“脱欧”后在援助、贸易、气候变化和税收等方面的政策,也涉及移民和贸易政策、环境和性别政策等方面的调整。就国外而言,“脱欧”后的英国仍将是全球发展议程的制定者以及各类发展论坛的重要成员,如英国可以在经济合作与发展组织(OECD)内继续发挥自己的影响力。

需要指出的是,“脱欧”并不意味着英国放弃就发展政策问题与欧盟进行建设性对话,尽管非欧盟成员国与欧盟进行这种对话的先例很少。英国仍有机会参加欧盟在高加索、中亚部分地区、欧盟周边地区和非洲等很多国家和地区的项目,积极谋求本国利益。在欧洲之外,英国与发展中国家仍会有许多合作关系,这些内容也会体现在“脱欧”谈判中。此外,英国“脱欧”后,欧盟将失去英国对欧盟全球影响力的贡献,尤其是英国对欧盟的经济援助;英国也将无法继续在北约(尤其是美国)与欧盟之间扮演“桥梁”角色,相反北约可能成为欧盟和英国之间的桥梁。

英国“脱欧”后,其外交政策与国际发展之间的联系将变得越来越紧密,尤其是软实力的塑造。英国对欧洲共同外交政策的影响将显著下降,同时英国很可能会加强对符合其国家利益的安全政策的关注。在1997年后的10年间,即布莱尔/布朗工党政府时期,英国奉行的国际主义安全政策曾达到鼎盛,“脱欧”后这一政策的重点也将发生根本变化。在美国总统特朗普强调“美国优先”的现实压力下,英国和欧盟在防务政策上的合作可能更为紧密。俄罗斯对英国和美国双重冲击的反应也是一个影响因素。如果欧盟想要进一步拓展其势力范围,就需要与美国和北约盟国达成更广泛协议,这将会促进欧盟和英国深化防务合作,甚至可能会减轻欧盟对英国“脱欧”采取的经济“惩罚”。与此同时,欧盟27国的外交、安全和防务政策也应重新调整。英国更可能实现的目标是将安全、外交和防务政策的各个部分分开签订协议,但这将更多取决于欧盟的意愿。

无论英国以何种模式“脱欧”,对其在欧洲和全球有关医疗健康的领导和管理地位都是负面的。对英国国民健康制度(NHS)而言,“无协议脱欧”是最不利的模式。英国“脱欧”后,其国民健康服务唯一可能不会出现变化的是融资,现有的社会保障互惠协调机制将继续存在。这些机制包括欧洲医疗保险卡(European Health Insurance Card)、跨境医疗的转介、居住在欧盟国家(如西班牙的英国退休人员)的英国国民的医疗保健。然而,这些权利还取决于患者是否正确登记,以及比如居住在西班牙的英国人与正确登记的英国本国居民医疗标准的差异,这可能会在实践中引发新的问题。

“坎祖克”(CANZUK)联盟被视为“脱欧”后一种可能的发展模式。2016年3月,英国“脱欧”公投前,“坎祖克”模式就已被提出,其倡议者是总部位于加拿大的国际非政府组织“坎祖克国际”(CANZUKInternational),该组织以“在英国、加拿大、澳大利亚、新西兰四国间达成协议,实现国民自由迁徙、自由贸易和外交协作”为目标。“坎祖克”模式强调各国议会作为最高决策机构,而不是像欧盟那样将布鲁塞尔的行政指令凌驾于各国民意代表之上。所以,英国“脱欧”派将“坎祖克”视为英国“脱欧”后的一个想象的共同体,但该模式的可行性有待现实印证。2019年7月,英国新任首相约翰逊承诺,如果胜选,不管有没有协议,英国都会在10月31日“脱欧”。显然,约翰逊的当选排除了第二次公投的可能性,英国“脱欧”几乎已是铁板钉钉。7月27日,约翰逊在演讲中再次重申并警告欧盟,要么废除爱尔兰边境保护措施(Irish backstop),要么“无协议脱欧”。欧盟不接受约翰逊的要求,但表示愿意与英方进行“建设性合作”,就脱欧事宜启动对话。英国与欧盟的对话结果将取决于双方的协商与博弈。支持约翰逊的强硬“脱欧”派人士还认为,与美国达成贸易协议也是英国“脱欧”计划取得成功的最佳方式,而这将增大英国“硬脱欧”的可能性。尽管如此,由于保守党在议会的有效多数优势只有一席,此外该党内部的分歧依然很大,约翰逊刚上台就面临重新大选和下台的威胁。因此,对约翰逊政府而言,如何“脱欧”将是一个严峻考验。

结 语

迄今为止,所有对英国“脱欧”未来前景的判断都是探索性的。英国“脱欧”符合其国内公认的历史叙事与现实政治。英国不论以何种方式离开欧洲,都不意味着其与欧盟的关系将走向终结。在国家、议会或政党中,英国“脱欧”应采取什么样的“脱欧”模式尚未达成共识。至少在形式上,英国“脱欧”公投表明,管理国家不只是威斯敏斯特的主权,个人和社区对影响他们的决定也拥有发言权。约翰逊的当选似乎增加了“硬脱欧”的可能性,但可预见的是,无论哪种方式“脱欧”,英国未来都将面临较长时间的调整甚至混乱。其实,无论谁做英国首相,对英国而言,“脱欧”后的未来道路都将坚持回归历史与传统的基本走向,即回归“孤立主义”的外交传统,脱离统一的欧洲联盟之外。

【本文是国家社科基金一般项目“英国考文垂创伤记忆与和平构建的互动研究”(项目批准号:19BSS026)的阶段性成果】

中共中央对外联络部主管

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