专项债发力,能否稳基建?

原标题:专项债发力,能否稳基建?

问/张皓

前言:2014年8月《新预算法》颁布,规定地方政府只能以发行地方政府债券方式举债,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

新预算法从法律层面赋予地方政府适度举债融资权限。2015年财库64号文《地方政府一般债券发行管理暂行办法》,明确地方政府一般债券是为没有收益的公益性项目发行的,主要以一般公共预算收入作为偿债来源。2015年财库83号文《地方政府专项债券发行管理暂行办法》,明确地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的,主要以政府性基金或专项收入偿还。从政府债券发行与投资角度来看,政府专项债对应市场化公益性项目发行投资,特别近期国办发文《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,进一步明确专项债对于项目配套融资的重要作用。本文从专项债定义、类别、适用范围以及各地区专项债使用情况以及明年专项债配套融资趋势等多个角度介绍专项债对于政府投资的基础性作用。

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专项债市场发展情况

全国多地已出现地方债新增发行额度“告急”的情况。据不完全统计,全国12个省市地区新增债限额已使用完毕,至少23个省市新增专项债限额已用完。截至2019年10月末,全国地方债发行量合计42286.13亿元,偿还量合计13151.87亿元。新增一般债合计发行9069.79亿元,新增专项债合计发行21297.30亿元。从发行规模来看,排名前五的分别是江苏、山东、湖南、河北、四川。其中江苏省今年累计发债金额总计2702.30亿元,山东省总规模为2328.39亿元。其中专项债主要流向棚户区改造和土地储备,流向基建的资金主要集中在收费公路、乡村振兴、轨道交通、教育等相关领域。

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专项债类别以及适用范围

2015年财库64号以及财库83号文,分别对地方政府一般债、专项债地方政府债券分类、含义和期限进行统一规定。地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债主要有土储、高速公路、棚改、停车场等专项债。

从债券资金投向看,10月新增债券资金将用于交通运输 262.00 亿元;市政建设 481.54 亿元;土地储备 313.57 亿元;保障性住房、棚户区改造 104.05 亿元;教科文卫、社会保障 58.09 亿元;生态建设、环境保护 46.75 亿元;脱贫攻坚、易地扶贫、农林水26.22亿元。基建、土储、棚改是专项债的主要三个投向。

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各地区政府债发行情况

从发行进度看,2019 年 1-9 月份,全国发行地方政府债券1,056 只,共计 41,821.91 亿元。其中,发行一般债券 16,675.74亿元,发行专项债券 25,146.17 亿元;按债券性质划分,发行新增债券 30,367.09 亿元,发行再融资债券 10,166.51 亿元,发行置换债券 1,288.31 亿元。截至 2019 年 9 月末发行的新增地方政府债券完成2019年新增地方政府债券额度30,540.69亿元的99.43%,其中一般债券完成 100.32%,专项债券完成 99.06%。2019 年 1-月新增地方政府债券发行进度;2019 年 1-9 月新增地方政府债券发行规模(分地区);2019 年 1-9 月新增地方政府债券发行进度(分地区)。

各地政府债发行进度情况如下:

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专项债对明年稳基建的作用

目前,政府陆续出台一系列政策强调稳基建,由于财金23号文规定市政建设基建项目不得通过债务性资本金融资,导致过去地方基建项目资本金过桥与项目贷款结合融资逻辑发生变化,政府为了进一步确保基建项目资本金到位以及金融机构贷款发放,发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,通知要求集中资金支持重大在建工程建设和补短板并带动扩大消费,优先解决必要在建项目后续融资。专项债券必须用于有一定收益的重大项目,融资规模要保持与项目收益相平衡。发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势,依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目,由地方政府发行专项债券融资;收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入,且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目,可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式,重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略,以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。

从通知核心内容来看,主要明确以下两点:1、专项债作为项目资本金出资不属于债务性资本金,不违反财金23号文以及政府隐性债务管理办法的规定;2、专项债作为项目资本金,该项目属于有一定经营性收益的市场化公益性项目,不构成新增地方政府隐性债务。

考虑到明年的基建支出与财政压力,完全依靠PPP、政府专项债无法完全满足地方政府基建融资需求,城投发债补充基建项目融资仍然是基建项目融资重要来源。因此并不会出现地方债与城投债此消彼长的情况。但另一方面,专项债属于地方政府债券,专项债额度严格按照地方基金收入核定债务发债限额,东中西部省份专项债额度与基建补短板需求的区域、空间的不平衡是明年专项债稳投资面临的最大矛盾。期待明年政策进一步发力,通过专项债政策稳基建、稳投资将成为明年经济发展的压舱石。

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张皓 某股份制银行返回搜狐,查看更多

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