美国政党分赃制度的兴衰

原标题:美国政党分赃制度的兴衰

美国政党分赃制度的兴衰

高连奎

大家经常看到实行多党制的国家,到总统竞选时总会有很多人帮忙,一旦竞选不上就痛苦的痛哭流涕,这其实有很大的利益在里面,这种政治制度在政治学中被称为“政党分赃制度”。

政党分赃制是当代西方国家普遍实行的政治制度,也是西方政治制度的本质之一,政党分赃制分的是政府职位,就是竞争获胜的政党,将行政职位分配给本党骨干,在早期新上台的领导人几乎可以将政府人员全部换一遍,带有极大的随意性。

这种做法的目的是很明确的,首选它是按功行赏。其次,政党通过让本党成员占据主要行政职位,达到了控制行政体系和国家的目的。这也是政党制度能否维持的关键原因。如果上台的领导人没有分配职位的权利,或是这种权利很小,也就不会有那么多人帮他竞选,没有帮忙,也就不会形成派系,更不会成为党。

“政党分脏制”注重“封官许愿”,是产生政党政治的重要根源。官员的任命只注重政治忠诚和功劳,而不是才干和品格,这就为美国社会的腐败埋下了伏笔。因此,针对政党分肥制的种种弊端,社会各界的抨击之声不断。美国的政党分赃制引发了美国十分严重的腐败现象,并且一直沿袭了80多年,在美国历史上留下了令人印象深刻的一页。

美国的政党分赃制是从第三任期开始,1800年是美国的一个大选年。这次大选进行得十分激烈,最后民主共和党人托马斯·杰斐逊经众议院投票,以一票多数当选美国第三任总统。而即将卸任的总统、联邦党人亚当斯为削弱对方势力,在下台前把许多本党人士紧急塞进了政府和法院。当时任命这些官员仓促而草率,在历史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初,杰斐逊上台后,也毫不含糊地以其人之道还治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员,代之以新执政党的人士。由此开启“政党分赃制”先河,使之在相当长时期内成为美国政治录用的基本方式,其他西方国家历史也曾有类似的情况。

这种政党分赃的做法,首先,它大大降低了政府行政效率。由于党派纷争、轮流执政,政府官员处于极不稳定的状态,既无稳定性也没连续性。由于流动性很大,官员们无从积累经验,行政能力普遍低下。

“政党分赃制”另一个更为严重的弊端就是导致权力腐败。在两党制“轮流坐庄”的政治格局下,执政党一上台便尽力利用掌握的权力攫取资源,以巩固自己的政治基础。在“政党分赃制”之下,不仅执政党要谋一党之私,各级官员个人的腐败更是变本加厉。

“政党分赃制”下面政治录用的标准基本上是单纯政治性的,只看对象是否效忠本党,特别是看他们在竞选中是否做出过“贡献”。因此,政治录用实际上演化为相当直接的权钱交易,执政党对大选中的支持者、赞助人投桃报李,论功赏爵;这些人随选举共进退,因此会抓住每一个机会在任职期间多捞油水,政治权力就成为了他们谋取私利的工具,为腐败创造了极大的空间。加之,党魁势力的膨胀,他们控制各级政党机关,并由此控制了对公职候选人的提名权,利用手中所掌握的公职拉拢亲信骨干、任人唯亲、培植政治核心小集团,操纵地方乃至全国政局。

由此,党魁势力加上政党分脏制成为19世纪末20世纪初美国社会政治腐败泛滥的重要原因。官员行为趋于短期化,腐败行为近乎掠夺。

例如,杰克逊时代,其所任命的纽约海关税务官塞缪尔·斯沃特沃德侵吞公款125万美元。人尽皆知的“特威德帮”侵吞纽约市政公款数亿美元,卷入者不仅有市长、州政府官员,一般办事人员也为数不少。格兰特总统任职时期,在“莫比利尔信用丑闻”中,联合太平洋铁路公司把股票赠予政府官员以影响立法,连副总统斯凯勒·科尔法克斯也牵连在内。

美国南北战争时期,运筹帷幄,指挥千军万马与南方叛军艰苦奋战的林肯总统的身边经常跟着一群“跑官要官”的“金主”。搞得这位伟大的总统不胜其烦、狼狈不堪,一次林肯总统忍无可忍指着办公室外成群的求职政客愤愤地说:“分赃制对共和国的危险可以比叛乱还大。”

美国的第十八任总统尤利塞斯·辛普森·格兰特是南北战争中的“常胜将军”。南北战争结束后,他以保卫联邦的胜利者的身份当选了美国总统。但格兰特在美国历史上却声誉不佳,其重要原因就是格兰特当政时期腐败肆虐。当时的人们说:格兰特政府把美国的税务部门变成了本党竞选的“加油站”。

随着时间的推移,美国的政党政治以及“政党分赃制”造成的腐败逐步威胁到了美国整个政治制度,威胁到了整个国家,到了不得不改革的地步。1880年的大选中,也就是在“政党分赃制”实行了80年后,参加总统竞选的候选人詹姆斯·加菲尔德立志废止“政党分赃制”。加菲尔德的名言是:“政党分赃制”下的政客就像拦路抢劫的强盗,只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。

其实,在这种肮脏的体制下,有时政客和强盗甚至连加菲尔德所说的这一点区别也没有。加菲尔德如愿以偿地当上总统还没几天,还没来得及废除臭名昭著的“政党分赃制”,便被一个怀恨在心的求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为是“政党分赃制”谋杀了总统。这件事凸显了政党分肥制的积弊之深。

加菲尔德之死,拉开了美国****的帷幕。在此后不久,一种新型的近代官僚政治便登上了政治历史的舞台。1883年,美国国会通过了乔治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”,史称“彭德尔顿法案”。该法案规定:建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理;对部分官职实行竞争性考试,择优录用;禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本;规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”奠定了西方官僚政治的法律基础。在实行“彭德尔顿法案”,废止“政党分赃制”后,美国政治中的腐败现象得到了逐步的扭转。

《彭德尔顿法》使美国在历史上第一次确立了以“能力与功绩”作为录用与衡量官员标准的法律依据,内容主要包括:第一,必须通过公开的竞争性考试来选拔文官,从高分到低分择优录取;第二,文官不得因为政党关系等政治原因被免职,文官不得进行政治性捐款和参与任何政治活动,也不得因拒绝从事这类活动而遭免职;第三,文官在政治上要保持“中立”。

《彭德尔顿法》彻底改变了公职人员的任用制度,不再以是否对政党和党魁忠诚为录用标准,而是依据其才能、德行,通过公开竞争考试,择优录取。这不仅稳定了文官队伍,提高了文官素质,打破了政党分脏的格局,而且对于防止由政党分肥制带来的各种腐败现象起到了十分重要的作用。此后,国会还相继通过了一系列反腐败的法律,如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律(1907年)、竞选经费公开法(1910年)、联邦反腐败行为法(1925年)等。这一系列立法活动为反腐败提供了法律上的保障。

从美国政治制度发展的历史看,两党政治不仅不能有效地遏制腐败,反而是引发腐败的一个重要原因。遏制腐败与两党制、多党制没有什么必然的联系。其实政党分赃制度也并没有完全被消灭,而且还很普遍,美国总统的有权任命的官员多达六七千人,虽然这些任命必须获得参议院同意,但主动提名权在他而不在国会,这可是极大的实际权力。就连对外采取军事行动他都可以巧妙地绕过国会。虽然宣战需要国会2/3以上多数同意,但他可以用不宣而战的方式把国家拖入战争,约翰逊总统介入越战就是个例子。

比如在布什的第一个任期,布什总统任命的政府工作人员多达4000人,布什在第二任又任命了很多人,到奥巴马上台后,这些人必须同一时间全部离任,美国媒体称,奥巴马刚上任时政府部门大约空缺7000个职位。《华盛顿邮报》指出,这些政府部门职缺有多达三分之一完全由新总统亲自任命,而有政治背景、与民主党人士熟识者,入选机会才大。各种政策顾问委员会,驻外大使都是分赃常用的职位。

基辛格在评论美国外交政策时曾指出:影响美国外交政策延续的一个障碍是政府定期换届带来的全面改变。由于任期限制,至少每隔8年,助理国务卿以上所有由总统任命的官员就要大换班,人事变动涉及多达5000个关键职位。继任者要经过漫长的审查过程。实际上,新政府上任前9个月左右的时间是真空期。

在这种体制下,每四年就会发生一次“饱狼换饿狼”的游戏,而人民其实就充当着希腊神话中的西西弗斯,永远有推不完的石头。返回搜狐,查看更多

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