楔形绿地是上海市基本生态网络的重要组成部分，是构建城市“风道”、确保中心城生态环境质量的重要结构性空间。在规划构想与具体现实的角力过程中，存在生态作用未体现、公共功能未发挥、实施建设不同步等问题。主要是因为规划编制体系不完善、生态价值观未建立、政策管控与建设配套不足、既有实施机制存在缺陷、建设用地与生态要素实施不同步。建议在规划层面完善编制体系，提升生态地位；制定专项政策，落实生态红线管控，加强财政补贴；在实施层面建立区域平衡机制，严格捆绑开发，以促进楔形绿地的实施建设。
上海市楔形绿地的构想肇始于1993年上海市第三次城市规划工作会议，后成为构建《上海市城市总体规划（1999—2020）》中心城绿化布局结构的重要组成部分。新时期的战略背景下，楔形绿地面对的问题将更为复杂和棘手，需给予更多的关注。
1规划演进
根据规划编制的重点调整，以重点规划为划分，本文将楔形绿地的规划编制分为4个阶段。
（1）探索期（1993—2001年）：明确总体布局引导。1994年编制完成的《上海市城市绿地系统规划（1994—2010）》第一次将国外特大城市绿地系统中的“环、楔”结构引入，提出规划“5大片楔形绿地”。2001年批复的总体规划提出建设“浦东三岔港、张家浜、三林塘、浦西大场、吴中路等8块楔形绿地”，功能定位为“将市郊清新自然的空气引入市区”。
（2）深化期（2002—2008年）：明确范围、规模和功能定位，推动规划落地。在总体规划层面，《上海市城市绿地系统规划（2002—2020年）》首次提出各片楔形绿地的控制规模，将楔形绿地定位为“引入郊区自然新鲜的空气、确保中心城生态环境质量、提升地区整体功能品质的重要空间，是集生态环境、景观绿化、休闲娱乐等功能为一体的大型公园绿地”。在单元规划层面，2004年的《中心城分区规划》对中心城绿地进行了指标分解和落地，浦东部分的5片楔形绿地被划定为“独立型特定区”，对其具体边界、规模等空间要素进行了修正，是楔形绿地规划落地的重要依据。
（3）停滞期（2009—2012年）：局部地块调整。总体规划层面，2010年《上海市基本生态网络结构规划》仅就中心城绿地总体规模作了要求。详细规划层面，部分楔形绿地进行了控制性详细规划的修编。
（4）再生期（2013年至今）：规划实施的反思，建立生态核心理念。该阶段编制的生态专项规划对楔形绿地未有更多的描述。在实施性规划层面，以生态价值观为核心理念，解决和反思前一阶段楔形绿地规划实施的重要问题为导向，开展了三林、北蔡、桃浦等楔形绿地单元规划和详细规划编制，稳步推进楔形绿地建设。
2规划评估
本文以上海市层面编制的总体规划、专项规划及分区规划为研究对象，从用地、功能、实施等角度对楔形绿地进行评估。在布局上，总体规划确定了桃浦、大场、吴中路、张家浜、东沟、三岔港、北蔡和三林共8片楔形绿地；在功能上，楔形绿地是中心城“环、楔、廊、园”绿地布局的重要组成部分，承担着“风道”、“绿肺”等生态功能，兼顾游憩等综合功能；在范围上，在总体规划基础上，专项规划和分区规划均有调整，本文以总体规划确定的范围为分析对象。经过评估可以发现，楔形绿地现状实施进展较差，存在生态功能未体现、系统效益未发挥、实施建设差异大等问题。
2.1 生态作用未体现
楔形绿地的生态作用远未体现，具体表现为空间景观与周边同质化、建设用地增长明显、生态用地相较规划目标严重不足。从空间景观角度，楔形绿地内部大多数地块在空间形态、景观风貌上已与周边基本一致，没有体现生态要素必要的空间形态和景观风貌。从用地结构角度，楔形绿地内部与周边空间用地结构并无明显区别。与1997年比较，建设用地增长明显，尤其是浦东部分，建设用地增长了约7倍，新增建设用地以居住用地为主，约占1/4。至2015年，楔形绿地内建设用地、城镇建设用地（均不包括绿地）分别占74.7%和54.0%，已建成绿地仅占16.8%。
楔形绿地现状鸟瞰照片
2015年上海市楔形绿地内各类用地占比
2.2 公共功能未发挥
上海人多地少，不仅建设用地指标紧张，非建设用地总量也较难满足生态、生产和生活的要求，因此上海生态空间必须要追求整个系统效益的多样和高效。楔形绿地是中心城大型结构性公共绿地，除生态调节功能外，还应具备休闲娱乐等公共服务功能。楔形绿地的公共功能，可以通过建成集中化绿地的面积、开放性、设施建设等方面加以评价。
2.3 实施建设差异大
8片楔形绿地实施建设进度差异较大，对比楔形绿地内部和周边地区，可分为3类：一是完全同质化地区，现状全部为城镇建设用地，与周边呈蔓延连片发展态势，在地类结构、景观风貌上并无明显区别，生态要素所剩无几；二是半同质化地区，现状处于在待建状态，城镇建设用地呈上升趋势，内部地类结构也未得到很好的控制；三是异质化地区，在政策管控和城镇化作用的拉锯下，形成农居点、农田与工厂、居住办公楼相间分布、犬牙交错的独特景观，自发演化成低端的半城镇化地区。
2015年楔形绿地现状分析
3问题剖析
3.1 规划层面
（1）早期规划编制体系不完善。早期未能建构起“总体—（分区—）单元—详细规划”完整的规划编制体系。2004年批复的分区规划将浦东部分的5片楔形绿地作为特定对象划定了空间管控范围，并开展了明确的指标分解，但未涉及浦西部分的3片楔形绿地。浦西部分的楔形绿地被划分为若干个单元独立编制控详规划，总体规划因而被严重突破。
（2）规划生态价值观尚未建立。规划细化过程中的重心偏差也是问题之一。单元规划重开发轻生态，过多关注整个地区的开发比例问题。详细规划重项目落地、轻质量把控，缺乏对绿地功能、形态的深入探讨。
3.2 政策层面
生态红线不统一、政策机制配套不足是楔形绿地实施面临的瓶颈问题。首先，从生态红线角度，尽管2004年分区规划框定了浦东地区的楔形绿地的空间边界，但是其并没有在政策层面通过生态红线加以管控，也未得到统一认定。其后的历版专项规划，包括2002版绿地系统规划、生态网络结构规划等均在总体规划的基础上作了划示性的调整。其次，与外环绿带相比，楔形绿地缺少针对性的专项规划和市区专项资金扶持，绿地管理和建设无法可依，存在多头管理，具体的实施模式、营造方法、施工管理等都由各区摸索，缺乏建设动力。
1999版上海城市总体规划划示的八片楔形绿地范围
基本生态网络规划中心城绿地图
3.3 实施层面
（1） 既有实施机制存在缺陷。在实施运作上，现有楔形绿地形成了市、区二级政府较为均衡的协作模式，即市级层面只框定各片楔形绿地总量和指标，由各区负责征地、动迁、设计、报批和建设等具体落实工作。既有运作方式下，市、区二级政府在利益诉求上的不平衡是楔形绿地实施的重要瓶颈。
（2） 建设用地与生态要素实施不同步。由于空间捆绑验收管理不严，存在绿地与建设用地实施不同步的问题，张家浜、东沟楔形绿地尤为明显。以张家浜楔形绿地为例，比较控规编制前后用地（2006年和2015年）可以发现，楔形绿地内建设用地增长了1倍左右，涨幅明显，但是绿地规模增长缓慢，控详规划确定的4片沿张家浜的大型公园绿地均没有建成。
张家浜楔形绿地2006年用地现状图
张家浜楔形绿地2015年用地现状图
张家浜楔形绿地土地利用规划图
张家浜楔形绿地规划绿地空间示意图
4优化建议
（1）规划层面：完善规划编制体系，提升生态地位。（2）政策层面：落实生态红线管控，加强财政补贴。（3）实施层面：建立区域平衡机制，严格捆绑开发。
5结语
自1993年“环、楔”结构的初步构想，到“环、楔、廊、园”的中心城绿地布局结构的逐步明确和深化落实，楔形绿地在上海已走过20多个年头。编制重点从总体规划的“总体引导”，到单元规划的“数量框定”，最后到详细规划的“具体实施指导”，体现了由理想主义转向现实主义的过程。但在具体落实过程中，规划体系不完善、管理与实施举措的不明确，以及缺乏政策聚焦也导致了生态要素的下滑。应及时完善规划、加强管控、推进实施，在新一轮的生态发展语境下把握楔形绿地建设的重要机遇，发挥城市“风道”的重要作用，促进中心城生态环境的提升。
详情请关注《上海城市规划》2017年第3期《上海市楔形绿地规划实施评估和思考》，作者：仇昕晔，上海市城市规划设计研究院。
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