【GX1705非正式治理】原超：“领导小组机制”：科层治理运动化的实践渠道

二、文献述评

（一）关于运动式治理常规化的原因及内在机制

针对运动式治理常规化和科层治理运动化这两种悖论，学术界进行了广泛讨论，形成以下两种观点：一种观点认为运动式治理与科层治理本质上是相互排斥的，运动式治理本质上是科层治理无法解决现有问题时的替代性方案。资源因素被视为影响运动式治理常规化的根本原因，运动式治理模式是国家治理资源贫弱条件下的理性选择（王沪宁，1990：2-11；唐皇凤，2007：115-129；刘亚平、颜昌武，2011：80-87），是由于资源的缺乏和分配不均导致政府在进行治理行为时不得不反复启用运动式治理工具，从而表现为运动式治理的常规化；另一种观点认为，运动式治理实质是借助官僚体系进行运作，与科层治理是相辅相成的。运动式治理被视为一种依托于常规化科层组织的反科层制治理，是与科层治理的组织形式紧密相联的治理机制（丁轶，2016：26-41；程熙，2013：111-115）。依托现有科层组织的基础上，精细化治理技术内嵌于运动式治理运行中，科层治理的治理效率得以提升的同时提高了运动式治理的绩效稳定性（毕铁居、赵丽江，2017：1-7；原超、李妮，2017：27-37）。正如美国学者傅高义所述，中国官僚制不同于韦伯话语中的现代官僚制，而是一种政治官僚制，遵循的是政治的逻辑，而非理性化的（Vogel,1974）。以政治官僚制作为组织基础的国家治理必然会携带“运动性”基因（Vogel，1974；冯仕政，2011：73-79）。运动型治理机制用政治逻辑代替行政逻辑，其常规化运作也能够突破科层体制的弊端，对传统科层治理效果进行补充（狄金华，2010：83-106；周雪光，2012：105-125）。在中国政治官僚制下，“组织化”的领导权威取代现代制度成为地方治理的关键性因素。中国“惟上负责制”的权力支配体系导致了中国官僚体制对于克里斯玛专断性权威的追崇，随着专断性权威在各级官僚层级的逐级复制，形成了独特统一稳定的官僚动员体制（周雪光，2013：14；孔飞力，2012）。这种克里斯玛的常规化（Constas，1961：282-298）导致了各级政府部门不断地开展以“项目”为主要依托的专项治理工作，通过“创制项目”的形式以增强各级官僚认可和服从克里斯玛权威的意识，在这一过程中，各级政府更多地依托于组织或个人权威而非现代制度的力量。组织化后的上级政治权威成为了地方治理的关键因素，对于政府部门治理效果具有重要意义。因此，我们发现中国各级政府的治理表现为科层治理的运动化或者运动式治理的科层化特征。一方面，政府在启动运动式治理的过程中，保留原有的科层体系不改变，并充分依托其将运动式治理的治理绩效稳定化；另一方面，政府又将领导权威内嵌于科层体系中，保证科层治理的灵活性和动员性。

还有一些学者将常规治理的动员性特征和运动式治理的常规化归结于中国革命的历史发展逻辑。中国政治动员的治理价值来自于中国革命、建设和改革这样一种内在的特定历史发展过程。在长期革命实践中，中国共产党作为社会动员组织不断发展壮大，群众运动不仅是中共革命历程中的对敌斗争的法宝，也逐渐演变为政权建设的重要治理机制（汪卫华，2014：42-53）。它不仅包含着始自革命年代的既存要素，同时也蕴含着官僚系统理性化的发展要素（高扬、杨宁，2015：41-46）。因此，以群众动员为基础的运动式治理与常规科层治理共存共生且相互作用，二者共同构成了中国国家的治理逻辑和独具特色的国家治理风格（周雪光，2013：14）。

总体上，学者对运动式治理常规化问题进行了广泛探讨。同时，近年来一些学者也尝试对运动式治理和科层治理之间的互嵌关系和转换机制进行了分析。周雪光从中共人事制度的角度入手，认为党政双重管理体制带来的螺旋式晋升路径导致地方官员进行治理时同时遵循行政效率逻辑和政治逻辑，这种制度安排给予了运动式治理和科层治理的内在转换机制和动力（周雪光，2014：108-132）。但是周雪光的“党政双重管理体制说”仅仅是提供了一个启发性的分析框架，并没有深入的“微观实践”分析，因此，缺少对党政双重管理体制背景下具体科层运作的内在机制进行挖掘。陈家建提供了一个新的解释变量——督查机制，通过引入M市督查机构的具体运作案例进行分析，发现广泛存在于各级政府中的督查机制能够协调和重组行政资源，成为实现科层组织运动化治理的基础（陈家建，2015：5-21）。但陈家建也强调，通常有多重机制来推动科层治理的运动化，督查机制并不是连接整合科层治理与运动式治理的唯一渠道。如领导联系点作为一种“代理人机制”，既具备官僚体制内部人身份，又作为运动式治理的发起者，也成为沟通科层治理和运动式治理的重要协调机制（李元珍，2016：59-68）。

（二）领导小组的角色和运作逻辑

小组治大国，大事立小组。领导小组不仅是中央政府治国理政的方法和工具，同时也是众多地方政府进行地方治理不可或缺的手段，主要承担着政府决策的参谋议事、治理事务的沟通协调和改革创新的试点推进等功能。现有学者研究主要集中于领导小组的运行机制方面：一方面，学者认为领导小组的运作机制主要基于小组中政治精英的高位推动（贺东航、孔繁斌，2011：61-79；朱光磊，2008；赖静萍，2009：109-115）和领导小组矩阵式组织结构的运行（童宁，2007：31-33；程同顺、李向阳，2001：15-19），政治精英的高位推动有助于增强政策运行过程当中的合法性和有效性，而矩阵式的组织结构有利于信息在组织层级当中的沟通和交流，减少由于信息链过长而增加组织决策成本。另一方面，领导小组被视为一种长期存在于党政系统内部的党的行政担当机构（许志嘉，2000），其本质是党对政府运作控制的中间枢纽和幕僚机构（邵宗海，2005：1-23）。作为中共党政关系的一部分，领导小组是党对政府运作监督的重要机制（吴晓林，2009：64-69）。然而，持有这种观点的学者主要针对的是中央范畴的领导小组，现实中地方领导小组的“政府治理”内涵远远大于其作为“党政协调”的工具性意涵。经验发现，领导小组基于其资源整合、政治动员和组织协调能力在推动地方治理事务中的突出作用，被大量的运用于推动行政事务改革和专项治理中。因此，学者应当更加关注领导小组作为政府治理工具的面向。领导小组不仅作为一种地方治理的变通工具和弹性化的治理手段（邵德兴，2008：36-38），同时，也是一种主动吸引政治精英注意力的治理工具（刘军强、谢延会，2015：84-97；谢延会、陈瑞莲，2014：50-55；练宏，2016：82-99），推动着地方公共服务的提供和政策创新。

从总体上来看，根据搜集资料的完整性以及研究目的差异性，海外学者更为关注领导小组作为党政协调机制的角色和运行这一面向，大多数是讨论中央层级的领导小组，多数是从结构功能主义的角度来试图解释领导小组的特点，但大部分是以碎片化的描述零散地见于相关组织或者政策研究中；而国内研究大部分关注其作为跨部门协调的临时性组织面向，部分研究是试图借用西方的结构功能主义框架来分析作为临时性组织的领导小组的功能，部分研究是试图从中共务实主义治理模式的历史传统中寻找经验，但是由于其过分地追求“中国特色”和“在地化”的特点，因此往往这类研究忽视了研究的理论性和学术性。

然而，随着领导小组由原来单纯的中央政治控制的工具转变为了地方治理的工具，地方领导小组究竟是如何运作的？其治理机制表现如何？学者们并没有对其进行精细化的机理解释，仍然停留在对领导小组运作现象的理论演绎和经验介绍。同时，领导小组作为政府运动式治理的动力机制和抓手，是如何实现地方政府运动式治理和科层治理之间的互嵌和相互转换等问题并没有得到关注和讨论。

因此，接下来作者将通过构建领导小组运行逻辑的解释框架，分析领导小组运行机制的本质逻辑和运作方式，在对A区个案介绍的基础之上，具体探讨领导小组机制作为地方政府治理过程中内在转换机制和动力，是如何实现并推动运动式治理和科层治理之间的互嵌和相互转换，从而最终实现运动式治理常规化的。

三、领导小组的运行逻辑：一个解释框架

（一）科层治理运动化的困境：领导小组建立的原因

中国政府的运作和治理机制一般呈现出两种状态：科层治理和运动式治理（陈家建，2015：5-21）。科层治理和运动式治理如同钟摆一般，当科层治理出现困境时，政府通常启动运动式治理的程序，对原有的科层治理的效果进行纠偏和补充。运动式治理的介入，虽然促使地方治理在资源整合和组织动员能力方面得以提升，但是，基于运动式治理“短平快”的动员基因，地方治理绩效呈现出运动性和不稳定性。换句话说，通过运动式治理进行的资源动员后，“政治任务”很难转变为“行政任务”在地方各层级部门得以稳定贯彻实施，出现了“动员性不足”和“稳定性不足”两种困境：

从横向上看，地方政府在科层治理过程中存在着“资源供给困境”。处于不同治理结构位置（“条”与“块”）的政府部门其资源供给水平不同。对于大多数职能部门（“条”）而言存在着资源供给不足的困境，而这种资源供给困境受到政府“条块分割”体制有关（周振超，2005：103-106）。这种领导体制构筑了地方政府职能部门间的“碎片化”的分割关系，从而使得部门间在政策制定和执行过程中常常表现为“讨价还价”的状态（Lieberthal&-

Oksenberg，1988；Lieberthal&Lampton，1995），导致职能部门在推进治理事务时力不从心，无法有效整合资源和进行组织动员，常常陷入由于资源碎片化和有限动员的困境而导致的部门之间各自为政，相互掣肘的困境。

从纵向上看，地方政府在进行运动式治理时，陷入了“权威落实困境”。主要包括两个方面：政治支持的部门供给不足和政治权威的稳定性。一方面，运动式治理的开启并不意味着处于不同治理结构位置部门间的政治支持力度是相同的。对于大多数职能部门而言，获得地方政治支持和领导权威供给不足，无法有效进行部门动员和地方治理；另一方面，中国“惟上负责制”的权力支配体系导致了中国官僚体制对于克里斯玛专断性权威的追崇（周雪光，2013：14；孔飞力，2012）。但是现有的运动式治理在动员能力方面有余，却在政策落实方面缺少稳定性，急风骤雨式的专项治理无法得以在地方行政部门逐级贯彻落实，领导权威介入后的地方治理效应仅仅体现在政策决策方面，在政策执行过程中却失灵。运动式治理没有解决“政治动员”的落地问题，没有将其很好地转变为“行政任务”在行政部门得以落实。

因此，在中国官僚体制下，如何能够在横向上充分调动和集中组织资源和组织动员进行地方治理，如何能够在纵向上充分利用上级领导权威所带来的动员能力和规则调适能力的同时，保证地方治理与协调的稳定性，将是地方政府消解现有科层治理和运动式治理困境制度背景。为了解决上述问题，地方政府和部门成立了大量的领导小组，通过领导小组特殊的组织结构和治理机制，依托于专项治理来完成地方治理工作和解决地方治理困境。我们认为，领导小组及其运行机制是消解科层治理“资源供给困境”和运动式治理“权威落实困境”这两种结构性制度约束之间的张力的重要渠道和中间机制之一。接下来，我们需要对领导小组这种沟通科层治理和运动式治理的中间机制的运作本质和实践逻辑进行讨论。

（二）科层化的权威推动：领导小组治理机制的运作逻辑

领导小组在地方扮演着不同角色，在不同领域发挥着各种功能。有的领导小组专门承担着议事研究功能，作为一种长期存在的定编定岗机构存在，如地方深化体制改革领导小组等，有的领导小组主要承接上级指派任务而成立，如“扫黄打非”工作领导小组，也包括为了处理突发事件或上级检查而临时成立的领导小组，如一些专项整治工作领导小组等。如果按照牵头部门的自主性和需要处理的任务性质两个维度进行分类，我们可以将现有地方领导小组分为以下四种类型（见表1）：

表1 地方领导小组类型表

本文所要讨论的领导小组是指一种旨在通过其独特组织程序和权力结构而有效推动部门间沟通协调和有效治理的特殊组织形式，其本质上是一种特殊的临时性组织。因此，那些根据上级要求而成立的、常设性的归口管理领导小组等并非本文的研究对象。因此，在治理工具的视阈下，文章认为地方领导小组并非是被动的组织协调机构，而是旨在通过其特殊组织程序和权力结构从而推进部门沟通协调，解决地方部门治理困境的组织形式或治理机制。

1.科层化的权威推动：“领导小组机制”的本质特征

一般来说，科层组织总体行政目标设定下来后，便进入到为达到此目标所必须完成的各项行政任务的执行程序。而在这一过程中，组织必须面对碎片化的部门利益结构和下级采取各种手段对上级政策的贯彻执行进行变通和抵触而带来的权责分离、事权不统一的现象，甚至使得偏离科层组织总体目标的行政行为层出不穷。因此，在处理跨部门协调和政策自上而下贯彻推动过程中，一个有制度化支撑的权责界定明晰的治理结构或者行动结构十分必要。

议事协调小组功能的有效发挥主要依托于议事协调小组的两个组成系统：领导系统和执行系统。周望将其称为是“虚实结合”的运作结构（周望，2010）。“虚”是指议事协调小组的“领导系统”，主要由牵头部门和其他被协调部门组成，一般而言，由地方党政负责人作为该系统的组长，相关组成部门的责任人作为议事协调小组成员。由地方党政负责人作为议事协调小组的组长，是基于其作为强有力的“领导者”，有足够的权威和资源整合能力去动员利益相关群体将其注意力集中于某一公共议题，并且很自然地赋予其解决问题的合法性（Crosbyetal.，2005），从而确保议事协调小组在部门协调、动员部署、监督激励方面的权威性和有效性。

议事协调小组的参与成员一般包括两个部分：行政系统（本级“条”）和下级党政系统（下级“条”“块”）。这意味着无论是行政部门系统还是下级党政系统都被纳入了以地方党政负责人为组长的新的领导系统内。这个以党政负责人为组长，其他相关职能部门为小组成员单位的新系统，实质上构成了一个“行动共同体”。在这个“行动共同体”中，部门零碎化的行政资源得以充分整合，部门之间的缝隙得以短期被填补，共同围绕着政府政策的贯彻执行而通力合作。

“实”是指议事协调小组办公室，作为议事协调小组的“执行系统”主要负责议事协调小组推动下的专项工作部署和安排，指标设计和任务分工，信息搜集和反馈以及专项工作的激励监督等日常工作。简单的说，议事协调小组办公室就是把议事协调小组成员在会议上确定的共识性决议得以具体化，并使之贯彻到各个成员部门中。

议事协调小组的运作逻辑概括为“科层化的权威嵌入”，这种治理结构其本质上是一种等级化的矩阵结构。这种等级化的矩阵结构表现为以下几个特点：首先，领导小组由不同职能部门的行政领导构成，对本区域内的工作全面负责，与各专项工作组之间是严格的指挥领导关系，构成了一个不同于官僚体系的矩阵结构，在这个矩阵结构中，各专项工作组在治理活动开展期间可以随时抽调原有行政系统职能部门的技术、人才、设备等；其次，不同于传统矩阵结构所强调强调的项目组间的平等与合作，这种特殊矩阵结构中的领导小组，存在着级别的差异，下级在平时需要遵从上级的行政领导，在治理运动中需要接受上级专项领导；第三，这种矩阵结构并不是松散的联盟，而是同样具有官僚系统中如集体会议制度、目标管理责任制度和激励监督制度等较为刚性的制度约束。

因此，议事协调小组在推动政策执行的过程中，一方面表现为依靠高层权威（组长）进行等级化协调，另一方面，这种等级化权威介入并非脱离科层组织，而是依托于新的管理系统（议事协调小组办公室）进行具体执行和运作。在这种权力结构和组织系统中，议事协调小组的组长、参与部门和议事协调小组办公室三者共同构成的“领导系统”和“执行系统”相互影响发挥着巨大作用。领导小组通过这种等级化的矩阵结构从而实现领导权威的科层化嵌入，具体从借力权威机制、责任捆绑机制和压力传导机制等三个方面表现出来。

2.借力领导权威：“小组机制”的资源整合功能

在治理资源和晋升渠道均由上级政府所掌握的“惟上负责制”的前提下，将地方一把手纳入地方领导小组中担任组长的职位是地方治理本身的需要，也是地方治理权力结构的必然选择。地方官员是地方政治的能动者，作为地方治理的主要力量，他们的能力和权威决定了地方政治运行和治理绩效。

地方领导小组能够极为有效地整合和动员各部门的资源和力量进行地方治理事务，主要得益于地方领导小组在组织结构和运行机制方面的“嵌入性”。在中国的治理经验世界中，对于地方职能部门的激励排序存在一定的差异化，一般而言，地方领导赋予的“实质权威”的激励远远大于部门职务赋予的“职务权威”激励，具体表现为上级党委激励＞上级政府激励＞上级职能部门激励（原超、李妮，2017：27-37）。由于领导小组的成员组成包括组长和主要参与成员，分别由地方党政负责人和地方各部门行政负责人兼任。因此，将地方党政精英和部门首长吸纳入领导小组担任组长和参与成员的做法，实质上是将地方政治精英的权威制度性嵌入专项治理中，通过自上而下的权威介入，将牵头部门与其他部门在资源整合和部门动员方面的协调关系由原有的“职务权威”激励转变为“实质权威”激励（Dumbaugh&Martin，2012：1191-1195）。在这套新的管理系统和激励系统下，领导小组借力权威并将其组织化，依托于会议动员的形式形成所有参与部门内部之间的共识型决策，从而将牵头部门的“部门工作”转化为地方各部门的“政治任务”，增强了部门的资源汲取、动员能力和政治支持力度，赋予了科层治理的动员性和灵活性。

3.部门责任捆绑：“小组机制”的问责重塑功能

领导小组工作责任制作为一种“责任链条”，依托于“责任-利益”纽带而把各责任主体联结起来。正是通过这种特殊的责任制，使得将“条”各大部门和“块”各党政部门之间形成一种“责任纽带”关系，从而被吸纳入一个新的“责任-利益”共同体之中。换句话说，领导小组工作责任制就是利用等级权威以及党政集体领导制度从而在行政轨道外创造出另外一个轨道，以便迅速有效执行和联结。在领导小组责任捆绑的机制作用下，部门间权力关系也得以调整。

在领导小组责任捆绑机制下，地方部门的行政工作将被转换为地方政府的政治工作，责任问责制度也由原来的地方部门行政负责制转变为地方党政领导干部实绩考核内容，同级部门的权力关系由原来的“碎片化”掣肘到现在的“全局性”配合，上下级部门之间的关系由业务上的指导关系（弱关系）转变为上下级的命令关系（强关系）。因此，当上下级部门间关系在行政链条方面出现了制度性断裂致使上级政策执行和资源整合出现困境时，但党政系统的链条却在两级间保持了相对连贯性。领导小组通过工作责任制的捆绑作用，通过党政系统的链条促成了行政系统内的紧密连接，在较短时期内实现在较大范围内构建责任体以及建立责任——利益连带关系。在这一过程中，“条”范围的行政任务转变为“块”范围的政治任务，责任主体也由职能部门领导转变为党政一把手。同时，在领导小组办公室的对《实施方案》的任务分配和指标设计，又将“块”范围内的政治任务重新发包给“块”范围内各部门的行政任务，部门间的权力关系也随之发生变化。

领导小组办公室在专项治理过程中将制定一系列的《实施方案》和《监督方案》，领导小组等级化的权威推动赋予并保障了办公室所属牵头部门获得了一定的专项工作“运行规则设定权”和“责任设定权”的合法性，形成领导小组工作责任制。在新的权责体系下，使得由于权威介入的政策决议得以在政策执行环节中得到各部门的积极响应与配合，政策得以迅速贯彻落实。最终将地方领导小组各成员单位承担的政治任务转变为分工明确、权责清晰的由各成员单位负责的行政任务，使得运动式治理的成效得以落实，提升了运动式治理成效的稳定性。

4.非结构化压力传导：“小组机制”的激励监督功能

美国学者EdinMaria系统考察了中国干部责任体系中对政府行为的政治激励功能，他认为地方党委通过岗位目标责任制成功构建起上级政府对于下级官僚的政治控制功能，并根据后者对于自己下达的任务的绩效完成度和忠诚感决定对于他们的任用（Maria，2000）。领导小组的压力传导机制正是很好地将这种干部责任体系内嵌于领导小组中。在新的压力传递渠道中，由上级政府部门一把手直接向下级政府部门一把手进行压力的传递。

“小组机制”的激励监督功能就是通过领导小组特殊的组织结构将精英个体的政治压力吸纳入组织内，通过将本属于牵头部门“条”的常规任务转化为地方政府精英个体的政治任务，继而转化为地方政府“块”的中心工作，使得原有的行政系统内的制度性壁垒以及利益部门化和权力碎片化现象得以通过政治机制的介入而解决。在这一过程中，随着责任制被重新发包，原来单一部门的行政工作得到了地方各级政府和部门的充分重视，职能部门制定的政策和发起的专项工作也能够得到各部门的积极配合，其中“领导批示”等取代了部门职能规章等成为了地方政府开展专项工作的指导准则和新的驱动力量，在这种压力传导的过程中，职能部门政策在各级政府和部门得以充分贯彻执行。

最终，领导小组通过等级化矩阵结构的特殊组织形式，实现了权威的科层化嵌入，从而改变了上下级政府和部门间关系，通过“借力领导权威”、“部门责任捆绑”和“非结构性压力传导”三种组织机制的具体作用，依托于领导小组本身带来的“动员性”（对资源进行充分动员和整合），推动了科层治理的运动化发展，同时领导小组办公室带来的“稳定性”（将动员后的政治资源和行政资源得以具体落实到各部门，使之落地），也确保了运动式治理具有较为稳定的组织基础和治理成效的稳定性，促使运动式治理能够获得常规化的发展。因此，由于其同时兼有动员性和稳定性的特征，“小组机制”成为了推动科层治理运动化和运动式治理常规化的实现机制。

图2 “领导小组机制”运作示意图

四、个案研究：领导小组的运行机制与治理绩效

文章对领导小组机制模型的构建，得益于作者参与式观察和案例分析的结果。2014年2月—8月，作者在A区市监局挂职，对A区市监局创建省级食品安全示范区领导小组进行了长达半年的田野观察。作者发现，在创建省级食品安全示范区领导小组运作下，专项治理工作一方面得到了A区各部门和下辖镇街的大力配合，在人员调动、资源配给和资金支持方面均得以充分动员和整合，另一方面，专项工作被分解到A区各部门和下辖镇街后，通过“指标化”和“责任书”的形式得以迅速贯彻和执行。

（一）领导权威介入：A区领导小组的成立

为了创造良好的市场经济环境、维护正常的市场秩序，2012年1月，广东在全国率先组织开展“三打两建”①工作。其中A区被选定为食品安全领域开展试点工作。A区市监局借助“两建”试点的“东风”，抛出了酝酿已久的创建省级食品安全示范区专项工作的方案。

2013年4月16日，A区人民政府正式成立省级食品安全示范区建设工作领导小组。H区长主动担任了该领导小组组长的身份。《通知》规定“领导小组负责推进和指导全区建设省级食品安全示范区工作，协调解决建设过程中遇到的重大事项和问题。领导小组下设办公室，主要负责食品安全示范建设工作的组织协调和监督检查。”在A区专项工作中，领导小组组长由A区H区长担任，代表了A区一级的领导权威参与专项工作中。按市监局办公室L主任的说法就是“拉大旗作虎皮”。A区市监局在食品安全监管领域面对着部门掣肘的困境，既是部门主义所致，同时也是法规和制度所不能自我消解的，只能通过上级权威加以解决。

“我们这其实就是拉大旗作虎皮嘛，把领导拉进来，有问题部门协调不了直接找领导，这不是效率快很多嘛，而且也名正言顺一些。”（访谈记录：LYZ2014032401）

同时，根据《通知》显示，A区“创建工作”领导小组的参与成员共有25个成员单位。主要包括人口和卫生药品监督局、市监局、环境运输与城市管理局等相关的15个职能部门和下辖的10个镇街党政机关。其中，领导小组的具体成员则由上述单位的主管副职组成，包括相关职能单位的副局长、副主任和下辖镇街的办事处副主任或副镇长。这意味着无论是行政系统还是党政系统均被纳入了以专项工作为中心的，以H区长为组长的新的组织系统。

“从客观上来说，H区长担任组长，那么这就是全区性的工作，理应把能拉进来的部门都拉进来，集中力量办大事。”（访谈记录：SRW2014032000）

在各大部门一把手、下辖镇街一把手以及领导小组参与成员均被纳入与会人员，表明了A区对于“创建工作”的充分重视，也希望能够通过这种方式，使得对“创建工作”的重视能够在横向各部门和纵向各层级之间形成共识。换句话说，A区市监局通过这种“选取”领导小组成员的方式将自身利益紧密地与其他部门利益相挂钩，形成一个新的“行动共同体”。在这个“行动共同体”推进专项工作中，降低了A区市监局的监管风险和责任，同时，部门零碎化的行政资源得以充分整合，部门之间的缝隙得以短期被填补，共同围绕着专项工作的顺利开展而通力合作，将原本A区市监局主责的部门工作转化为一种全区各部门负责的专项工作。

同时，这种依托于新的行动共同体的转化系统（部门行政工作向地方政治任务的转化）最终以会议的形式确定下来。在A区创建省级食品安全示范区工作领导小组的第一次全体会议中，参会人员不仅包括H区长、区主要领导和各大部门首长，同时为了显示对创建工作的重视，会议通知下辖镇街的一把手必须到会。②在会上，H区长反复强调了创建省级食品安全示范区的战略意义，对与会各成员单位进行了动员。

“去年‘两建’工作和建立食品安全监管长效机制等方面得到上级的肯定。我个人觉得建设省级食品安全示范区这件事情是‘两建’的首要工作，X副省长和W副市长在调研中也对我们的工作推进给予了充分肯定，因此，希望大家全力做好建设工作，促进我区食品安全工作再上新台阶。”③

经过上层领导的“定调子”后，A区创建省级食品安全示范区工作实施方案》终于“众望所归”地被提上“创建工作”领导小组第一次全体会议的表决议程。随着领导小组副组长暨A区市监局局长Z局在会上向各位代表宣读了《实施方案》，各领导小组成员单位负责人随之而来的表示同意的掌声宣告了《实施方案》的通过，领导小组第一次全体会议对于《实施方案》的表决结束。

从整个地方领导小组的决策机制来看，在H区长会议动员的“顶层协议”阶段，所遵循的是“政治规则”，H区长通过其区长的权威以及“组长”的身份自上而下地对领导小组各部门进行积极地政治动员。而在“中层协商”达成共识的阶段，由于领导小组的组成成员其身份一方面是领导小组的组员，另一方面也是所在部门的主要负责人（党政一把手），其在行政上不仅代表着本单位职能对于“创建工作”的支持，在政治上同时也代表着个人以及单位对于H区长一把手工程的态度。因此，A区领导小组在H区长的科层化介入和动员过程中，A区创建工作在政策决议过程中得到各部门的充分重视和大力支持。A区食品安全监管工作在资源整合和政治支持方面都得以改善，A区市监局得以有效地解决食品安全监管中的政策制定环节部门相互掣肘的困境。

“一般他们的运作方式不是事事都由领导小组进行讨论，而是大部分都是根据上级的领导意见，然后领导小组办公室出一个方案，然后发给下面的各个部门来征求意见，统一意见后然后再根据内部运作机制，不同的协调机制的运作机制不同。比如说，安委会征求过其他部门意见，征求其他部门意见其实就是视同征求安委会里面的成员（各部门的首长），经过委员会全体成员讨论通过后就可以传达下去，除非是很重要的事情，会将其提交到区政府的常务会议，一般的都是在内部征求意见后就可以统一发布下去。”（访谈记录：JQH2014032700）

在这种会议动员的过程中，上级的权力话语随着信息自上而下通过会议逐级传递得到了确认和彰显。这种表现为“定调子”的领导小组决策动员机制虽然在表现形式上仍然体现了对历史上动员政治的路径依赖，但它已然不是简单地为了整肃基层官僚的一种充满激情、大规模的群众式动员，而是有组织、制度化的组织内部的“动员”治理形式。然而，这并不意味着它已经是制度化的治理机制，这种制度化的“动员”机制并未创造出一种全新的策略，而是以一种新的仪式政治替代了旧的政治仪式。

地方领导小组为这个仪式化过程提供了运作的平台。在这个仪式化的过程中，A区政府、市监局及其他领导小组成员部门之间权力和支配关系得到了彰显。A区市监局利用“创建工作”作为舞台，通过对专项行动的“脚本”的创制，迎合H区长的彰显政绩的需求，极大地推动了科层制内部各种关系的运作，使得各级干部围绕“会议”和“领导讲话”而达成决策的共识及进一步行动，构建了新的组织决策的流程和效果的同时，重构了地方部门间的权力结构关系（樊红敏，2008）。

“创建省级食品安全示范区”领导小组的成立，一方面是赋予了市监局在推行和构建食品安全监管体系工作的一把“尚方宝剑”，另一方面，则动员党政各部门参与进来，为食品安全监管体系建设工作献言献策，使得食品安全监管工作成为一个全区性的中心工作，在专项工作实施方案能够得到党政各部门的支持和共识，同时体现各部门的意见和利益诉求。同时，某种意义上来说，领导小组的成立也是将这种部门的政策创新和改革的风险在区内各部门进行了分摊，减少了部门的顾虑，增进了部门间的共识。对此，A区府办C主任表示：

“在‘创建省级食品安全示范区’专项工作中，由于在H区长的授意下，成立了领导小组，把党政各部门领导都拉进来，一方面表示重视，另一方面也想让他们都参与到这个活动中，就他们负责的工作和职能建言献策，就一些政策创新和改革方案进行充分讨论，形成共识，这样这个实施方案才能体现出各部门的意见，将来推的时候才好推，同时也因此具有一定的长效意义。”（访谈记录：CWG2014051301）

（二）责任书的签订：A区领导小组工作责任制的运作

《A区建设省级食品安全示范区工作实施方案（2013—2015）》（顺府办发［2013］32号）中规定，将食品安全工作纳入经济社会发展目标和领导班子、领导干部实绩考核内容，建立年度考核制度，建立健全食品安全责任追究制度等。随着《实施方案》的公布，区镇二级示范工作领导体系正式建立起来，区镇各大部门的党政领导和区镇政府领导等被纳入建设食品安全示范责任体系内。

“各个镇（街）、各个部门都要高度重视，把建设食品安全示范区的工作摆上重要议事日程，主要负责同志亲自抓，切实加强统一领导和组织协调，建立起区镇二级示范工作领导体系。”④

随着A区创建工作领导小组工作责任制的建立，A区的各部门行政负责人和下辖镇街党政负责人被纳入责任人，使得市监局的责任得以分担同时得到区镇两级各部门的支持，在考核指标方面，食品安全监管工作被纳入地方经济社会发展目标和A区镇领导干部实绩考核内容，因此，区局与分局的关系实际上由原来的业务上指导关系转变为实质意义上命令关系。A区市监局主责的创建工作也成为得到下级党政部门和同级部门鼎力支持的政治任务。

由于在A区的区、镇（街）二级管理体制下，A区市监局与镇街分局之间的只存在业务上的指导关系，而非直接管理关系。镇街分局的人、财、物等均由镇街政府决定和提供。因此，在开展食品安全监管工作时，镇街分局的执行力严重削弱，意愿和动力都较弱。上级的食品安全监管工作无法得到基层分局的有效配合和落实。受到现有体制和制度约束，A区分局在推动地方食品安全监管工作方面缺少制度依赖和组织依托，因而呈现出“政令难出区局”的局面。而领导小组工作责任制作为一种“责任链条”，依托于“责任-利益”纽带而把各责任主体联结起来。虽然A区市监局与下辖镇街分局在行政链条方面出现了制度性断裂，但是党政系统的链条却在两级间保持了相对连贯性。领导小组工作责任制就是利用等级权威以及党政集体领导制度从而在行政轨道外创造出另外一个轨道，以便迅速有效地执行和联结。

正如A区市监局食品科L科长所说：

“原来其他各部门都不怎么配合、应付我们局的工作，尤其是镇街的分局，人、财、物都是人家镇上的，和我们也只存在业务上的指导关系，所以在（食品安全监管）工作上面就得过且过，我们也只能睁一只眼闭一只眼。我们是行政责任主体，下面（分局）承担监管责任，但是问责的是我们（区局）。现在在这个创建省级食品安全示范区专项工作中，各部门的领导都被拉了进来（领导小组），下面的镇街的党政一把手也都被拉进来了，他们也得重视起来，否则问责的首先就会是他们，我们的工作也好开展多了。”（访谈记录：LYZ2014030201）

A区创建省级食品安全示范区领导小组通过组织结构的设计，一方面能够通过其强大的动员能力，有效地应对区局与其他部门之间关系的协调，另一方面，通过领导小组办公室对组织运行系统的创新，识别那些影响组织创新的因素，从而对症下药，譬如区局与镇街分局之间的尴尬关系的解决。

“我们不仅制定了我区的食品安全监管体系的实施方案，还设计了一整套的配套机制和方案，譬如食品舆情信息搜集小组和信息报送专员的设置、食品安全监管白皮书的发布等等，在信息共享和信息公开方面都有所突破，而且借助‘创建省级食品安全示范区’专项工作的机会，我们实际上调解了我们与分局之间在业务和考核方面的尴尬关系，也算作是一种机制创新吧。”（访谈记录：JQH2014032702）

（三）领导批示：A区领导小组的非结构化监督

地方领导小组作为部门分工和联动配合机制的总枢纽，构成了专项行动的核心躯干。其中，专项治理中的动员监督机制依托于领导小组主要体现为通过地方党政负责人个体政治的压力逐级传导，从而形成对下级政府或部门形成动员和督促，其中，“领导批示”成为这种个体压力传递的主要手段，表现为一种非结构化的监督机制。

“我们在食品安全监管方面有大量的法律法规，光在A区市监局内部就有《A区市监局食品安全监管工作制度》、《A区市监局食品生产经营单位监督管理制度》、《A区市监局案件督办和专项执法督察制度》等，但在实际运行过程中，我们还是按照专项工作方案办事，对于工作开展过程中有争议的地方就向上级反映，最终还是根据领导批示做事。”（访谈记录：JHS2014032300）

2014年，在A区创建省级食品安全示范区的示范实施阶段，经媒体爆料，A区的供港的鸡出现禽流感疫情，对于是否有禽流感疫情的鸡售往内地的事情上，市监局的信息错误和滞后导致A区领导在应对上级询问和媒体报道时出现重大失误。最终A区市监局相关科室领导被问责，Z局被A区领导约谈。A区市监局办公室H主任描述到：

“前几天供港的鸡出现了禽流感，这个事情曝光出来后领导立刻找到我们，但是其实供港的鸡完全没有经过我们工商的，我们是不插手管理的。因为这些供港的鸡在养殖时归农业部门管，经过口岸时由质检局检验检疫，然后直接出口到港。中间是不经过我们手的，但是很多管理界限不清晰，所以领导问责到我们这里。Y书记问Z局这批鸡有没有流到内地，Z局说没有，但是农业部门渠道说有，Y书记后来受到L市长批评，这问题就大了，Y书记不管这个事情和我们有没关系，直接对此事件作出批示‘措施已有，关键在于抓责任落实，应根据既定方案，对发生问题环节进行责任追究’。因此，没多久Z局被区领导约谈，而X科的K科长也被问责。”（访谈记录：HXB2014032400）

在处理“供港鸡风波”中，“领导批示”和“责任包干”结合起来，上级领导的个体政治压力通过“批示”的形式，直接通过“责任包干”所构建的新的结构性的责任体系“区、镇（街）二级示范工作领导体系——区（镇）领导小组工作责任制——区（镇）相关部门科室‘一岗双责’责任制”中进行自上而下的传递。在这一过程中，包括H区长在内的各级政府或部门的责任人的权力和地位得到了极大的彰显，而原来的科层组织下的目标管理责任制一定程度上被弱化。

综上所述，在A区创建省级食品安全示范区领导小组的运作下，A区市监局不仅在与其他食品安全监管部门的协调过程中在政策制定和政策执行方面拥有了一定的话语权，这种话语权随着“借力机制”和“捆绑机制”作用下不断得以彰显，同时，A区市监局在处理与镇街分局关系等制度性壁垒过程中，通过进行一定的政策创新，也在一定程度上使得区局与分局在食品安全监管领域的尴尬关系得到了消解，在一定程度上完成了A区市监局成立领导小组完成专项工作的目标任务与初衷。

五、结语与讨论

大国治理是中国国家治理的现实基础，集中体现了中国国家治理过程中有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求之间的矛盾（王沪宁，1990）。有学者将中共对这样一个历史遗产丰富、超大规模的国家的治理方法和思路称之为“适应性治理”（SebastianHeilmannandElizabethJ.Perry，2011）。“适应性治理”作为一种有弹性的治理，治理主体能够面对新挑战和外部的不确定性时适时作出变化和组织调适的治理过程。在“适应性治理”过程之中，既包括中共在推动治理结构和治理过程方面的规范化和制度化努力，同时也包括在“务实主义治理模式的历史传统”中寻找经验，建构具有高度适应能力的存在于正式制度之外的治理机制和治理结构。

“领导小组机制”作为存在于正式制度外的“亚正式”的治理机制，以其“精巧的治理结构设计”、“高效的资源整合能力”和“广泛的共识决策框架”灵活机动地消解了日常治理结构的负荷和治理能力的匮乏，因而成为了深植于中国国家治理中的一个特殊机制。

一方面，作为有中国特色的党政协调机制，领导小组中的权力关系与中共的组织体制、中国的国家治理结构形式及条块分割的行政管理体制之间有着内在的契合性。改革开放以来，中国的国家治理进入了转型期，“在中央意识形态削弱的情况下，除了广泛的协商，没有什么其他方式能让这种体制有效运转”（李侃如，2010：192），中国的政策制定受到“碎片化的威权主义”影响，决策过程充满了讨价还价，效率低下。“小组治理”的运作机制打破了常规治理遇到的困境，通过对国家治理过程中，尤其是在治理政策的制定过程的重构，将中共民主集中决策机制和政府的政策制定过程有机结合在一起，增强了决策的有效性。借助以党委为核心的“领导小组”治理形式，通过“高位推动”的模式有益于促进党政各部门之间进行非正式的意见交换最终形成集体政策（贺东航、孔繁斌，2011）。“小组机制”中，这种将中共集体领导机制内嵌于政府政策制定过程的机制，使得政府的政策制定和决策过程实际上转变为党的民主集中制决策，通过这样一种富有弹性的决策机制，既充分调动了部门决策和部门协商的积极性，又保证了在融合各方意见的基础上适时拍板定案、形成决策。

另一方面，作为高效的资源整合和动员机制，也是“具有中国特色党主导下的公共政策执行机制”（贺东航、孔繁斌，2011），领导小组通过高效率的等级式矩阵结构有效地整合复杂与相互依赖的活动（童宁，2007），减少了信息不对称带来的政策执行困难；同时，领导小组将具有实权的部门负责人纳入其中，同时通过其职务层级代表的权力以及“附加权力”对小组内的普通成员予以统驭，从而能够充分运用政治资源协调各成员单位的行动，保证协调机制的有效运作（朱光磊，2002）。

中国已经进入了国家改革与治理转型的深水区，党的十八届三中全会提出将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。在国家转型期不断衍生出各种高度复杂、异常性和相互依赖的社会问题，使得地方政府在政策执行过程中遇到大量的技术性困难（倪星、原超，2014）。这些技术性困难是在常规治理制度和规则框架内难以克服的，同时，现有的治理制度设计和规则在推动国家治理现代化尤其是治理主体多元化、治理手段多样化和治理结果的有效性方面收效甚微。“小组机制”作为一种依靠小组领导、权威训诫的方式开展的治理行为，同时也作为一种“亚正式”的治理机制，既来源于总体性社会的内卷动力，同时又适应分化多元社会的外卷压力，以权力先导、体制发动及法制化人治的方式沿袭和因循着总体性支配权力的国家治理路径，同时又将不断运用作为技术性治理的政策工具手段（杨志军，2013），能够迅速有效地对常规治理制度和规则进行优化，充实、巩固和完善中国现有的基本治理体系。

但是，我们也应当注意在这种权力结构和上下级政府互动过程中“小组机制”产生的权力运作的自我再生与政府管理中的自我扩张而带来的政府部门碎片化管理问题。同时，“小组机制”过度依赖于高层权威，领导小组的泛化设置和使用伴随着地方治理资源被不断地动员和使用在各个治理领域，高层政治精英的注意力资源也不断在各种专项治理中转移，无法形成足够的、稳定的和合理的资源分配，其组织动员和机制创新效果将大大减弱，因此，非但没有消解常规治理制度的治理问题，反而被常规制度的“循规性”所消解。正如科尔奈所言“每一种体制都能够在制度内部修正其有巨大危害的体制特征，但是它们无法完全克服并彻底消除这些体制特征，因为这些特征深深根植于制度自身，并且具有自我复制的倾向”。在目标管理责任制和惟上负责制的双重压力下，地方政府追求短期的规模效应的动力远远大于建立治理的长效机制，产生了治理过程的“棘轮效应”，不断给只能向前而无法后退的“齿轮”加大任务计划，使得路径优化变得更为困难。

文章还原了领导小组机制作为科层治理运动化实践渠道的运作逻辑，讨论了小组机制的治理绩效及局限性。作者认为，“领导小组机制”作为一种依靠小组领导、权威训诫的方式开展的治理行为，同时也作为一种地方政府的治理工具，将领导权威内嵌于科层体制之中，依靠组织化的领导权威将横向的组织协调机制转化为纵向的科层命令机制，通过“领导吸纳”、“责任捆绑”和“领导批示”等环节，对原有的科层系统的激励增强。但是，在对领导小组类型化的基础上，文章仅仅是对其中的“专项工作型领导小组”的运作逻辑和治理绩效进行了分析，但是其他三种领导小组是否遵循着同样的运行逻辑？是否带来了相似的治理绩效？如何推动以权力先导、体制发动因循总体性支配权力的领导小组机制的转型和优化，将是我们进一步研究的方向。

注释：

①“三打两建”是指“打击欺行霸市、打击制假售假、打击商业贿赂，建设社会信用体系、建设市场监管体系”。

②《关于召开政府工作会议暨建设省级食品安全示范区动员大会的通知》，A府办电［2013］62号文。

③摘自《H区长在A区创建省级食品安全示范区领导小组第一次全体会议上的讲话》。

④摘自《H区长在创建省级食品安全示范区领导小组第一次全体会议的讲话》。

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（编辑：罗梁波）返回搜狐，查看更多