肖乾利 杨发成| 社区服刑人员收监执行问题研究

社区矫正在我国，自2003年试点、2009年全面试行以来，截止2015年5月底，全国各地累计接收社区服刑人员242．9万余人，累计解除矫正169．6万余人，现有社区服刑人员近74万人。社区服刑人员在矫期间重新犯罪率控制在0．2％左右的较低水平。

社区矫正取得了良好的法律效果、社会效果与政治效果，也得到了社会各界的认同与赞赏。但存在的问题也不容忽视，譬如：立法滞后，“仍然用较低等级的规范性文件指导犯罪与刑罚问题”；机构设置混乱、人员队伍匮乏；执法身份缺失、经费与场所无法落实；矫正项目缺乏针对性、风险评估体系缺乏科学性、公检法司缺乏联动性；社区服刑人员收监执行困难。前述问题的存在，既损害了刑事法律的威严性，也削弱了社区矫正工作的公信力，影响社区矫正工作的有序开展。

怎样既不失人道保护又不弃刑罚威慑性，是社区矫正工作中需要解决一个难题。实践中，部分社区服刑人员不思悔改、私自外出、下落不明，造成脱管、漏管、虚管，仅安徽省在2016年的专项排查中，就给予社区服刑人员警告1836人次，提请撤销缓刑177人，提请撤销假释11人，对暂予监外执行决定收监52人。

为此，本文以社区服刑人员收监执行为切入点，剖析社区矫正工作中所存在问题并探寻解决路径。

一、调研数据引出的问题

依据现行法律及规章，被人民法院宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的三类非监禁刑社区服刑人员，在矫正期间若具备刑法第77条、第86条规定的“违法违规”因素，以及“两高两部”《社区矫正实施办法》(简称《实施办法》)第25条、26条规定之情形，应予以收监执行④。

笔者通过对某市八县二区(含开发区)185个司法所发放调查问卷(实际收回169份有效调查问卷)，对在2015年存在收监执行的司法所进行了统计，情况如下：

从表1可以看出：

(1)34个司法所通过县司法局向同级人民法院提请收监的社区服刑人员38名。统计当时该市在矫的社区服刑人员是2284名，提请收监执行人数与社区服刑人员总数的占比约1．7％。可见对该问题必须高度重视，正确处置，才能有效维护非监禁刑罚执行的严肃性和权威性，并对其他社区服刑人员起到警示教育作用；

(2)被法院裁定收监人数30名。说明提请机构与裁决机构有认识分歧，提请机构的建议有的未被法院采纳；

(3)收监执行涉及取证、提请、裁定、抓捕、关押、执行等多个环节，涉及司法行政机关与法院、公安机关的协调配合。在存在提请收监的34个司法所中，认为收监执行工作中司法行政机关与法院公安协调配合“基本不顺畅”和“不顺畅”两项叠加在一起占12％，认为“非常顺畅”仅占26％，若把“基本顺畅”“基本不顺畅”“不顺畅”三项叠加一起，占到了74％，如图1所示。

我国的社区矫正工作遵循的是分工负责、密切配合的原则，实行的是法院判决、裁定，检察院、公安、监狱等部门密切配合，司法行政机关具体负责的工作模式。前述统计数据，说明收监执行各环节的衔接不畅、权责分工不明。

从一个区(县)具体情况看司法所收监执行情况，选择所在区域某县进行具体统计与分析，如表2所示。

该县是一个100万人口大县，在2015年该县司法行政机关提请收监人数7人，被法院裁决收监6人。存在收监执行的7个司法所竟然有4个司法所认为收监执行环节与法院公安之间的协调配合是“基本顺畅”，占比达57％。再次印证了收监各环节司法行政机关与法院、检察公安之间的关系需要协调、衔接。

二、收监执行存在的问题

笔者在获取前述调研数据后，通过与区县司法局分管社区矫正副局长、执法大队大队长进行座谈，以及进行实地走访、座谈、查阅档案等方式，梳理出该议题在实践中存在如下尴尬。

(一)收监标准模糊，缺乏可操作性

虽然《实施办法》第25条、第26条对缓刑、假释和暂予监外执行社区服刑人员收监执行的l3种情形作了规定，但文本中的“情节严重”“仍不改正”“严重违反”“会同”“协助”等不确定用词，以及“接受社区矫正期间脱离监管超过一个月”期限的起算点，“未按规定时间报到”中“规定时间”②，“报到”如何认定，缓刑假释罪犯考验期内被行政拘留是否应予以收监⑧等表述尚无权威性法律界定。

造成各地社区矫正机构执法标准不统一，同一情形在有的地方被提请收监，而有的地方仅被给予警告或治安管理处罚。此外，还造成收监提请机关与裁决机关(法院)产生认识分歧，造成同类的收监提请建议在某些法院得到采信，而在另一些法院却被束之高阁。

(二)异地提请收监困难重重

根据《实施办法》第25条、26条之规定：社区矫正实行居住地而非户籍地管辖原则，收监裁决实行原裁决机关原则。但在现实中，因外出务工、人口流动等原因，原裁决机关所在地与社区服刑人员居住地不一致的情况大量存在。

由于居住地与裁决地分离，相关法律文书只有通过书信邮寄送达，效率不高；异地提请还可能导致相关部门衔接配合难度增大，不利于推动工作的顺利开展。同时，由于居住地检察机关不能及时掌握相关情况，对跨区域的异地法院的裁决无法实施监督。

此外，《实施办法》规定了社区矫正由社区服刑人员“居住地”司法行政机关负责监管教育，但并未明确“居住地”如何认定?在实践中，各地对“居住地”的认定标准并不统一。

如：北京市规定，合法租赁且剩余租期六个月以上的住所地视为居住地；福建省规定，在当地租用房子，已连续居住六个月以上，并能出具与产权人签订继续租赁一年以上合同的，可认定为居住地；上海市规定，拥有自主住房或连续居住一年以上或签订一年以上劳动合同所在地可认定为居住地。居住地认定标准的不统一，造成社区矫正执行机关是否接收社区服刑人员标准不统一。

(三)裁决机构与提请机构认识不统一

裁决机构与提请机构认识不统一主要表现在法院对司法行政机关提请的撤销非监禁刑建议的处理具有随意性。由于《实施办法》第25条、26条对收监标准的粗疏规定、不确定表述，造成提请机构的司法行政机关与裁决机构的法院常常对社区服刑人员是否构成收监产生认识分歧。是否裁决收监，大多由人民法院自由裁量，随意性较大。

实践中，法院基于防范冤假错案的考量，通常以司法行政机关提供证据不客观、保障服刑人员权利等理由而不愿撤销非监禁刑，尤其是脱管或跨区域、跨省收监案件。

此外，对于下落不明的社区服刑人员，是否必须让其到庭才能裁决收监，理论上存在分歧：有学者认为，在社区服刑人员未到庭的情况下做出收监裁定，会剥夺其诉讼权利的行使，影响裁决的公正性；

也有学者认为，社区服刑人员是否到庭不影响法院作出裁决。因为裁决收监不涉及犯罪罪名、犯罪事实的变更，只是刑罚执行方式的变动，法院只要对脱管事实审查核实清楚即可。7由于理解上的不同，导致有的案件被法院搁置，无法审理，使一些本应收监的社区服刑人员逃避了刑罚。

(四)收监交付执行主体存在法律冲突

依据《实施办法》第27条：“人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，居住地县级司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助。”该条明确规定了居住地县级司法行政机关为收监交付执行主体。但《监狱法》第33条对法院裁定撤销假释的交付执行主体却又规定为：“由公安机关将罪犯送交监狱收监”。

《看守所条例》第9条规定：“看守所收押人犯，须凭送押机关持有的县级以上公安机关、国家安全机关签发的逮捕证、刑事拘留证或者县级以上公安机关、国家安全机关、监狱、劳动改造机关，人民法院、人民检察院追捕、押解人犯临时寄押的证明文书。没有上述凭证，或者凭证的记载与实际情况不符的，不予收押。”前述《监狱法》《看守所条例》规定的收监主体中均没有司法行政机关。

从法律层级上讲，《实施办法》就司法部和公安部而言，属于联合颁布的部门规章，非法律也非法规；就参与制定的最高人民法院与最高人民检察院而言，《实施办法》属于联合发布的司法解宜宾学院学报第16卷释。

但不论是部门规章抑或司法解释，其效力远低于《监狱法》和《看守所条例》，导致监狱、看守所在面对司法行政机关收监执行的情形时要么依照自己执行的规定不认可司法行政机关的执法行为，对罪犯不予接收；要么面对法律冲突拿不定注意，需要多方请示，影响了收监的顺利进行，如果不能当日办结，司法行政机关还面临着无羁押场所、无专业看管人员、社区矫正刑罚权威受损等一系列问题。

从刑诉法第253条规定看，“对被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯，由公安机关依法将该罪犯送交监狱执行刑罚”。再从2014年4月24日全国人大常委会对刑诉法257条第2款的解释规定看，“根据刑诉法第257条第2款的规定，对人民法院决定暂予监外执行的罪犯，有刑诉法第257条第1款规定的情形，依法应当予以收监的，在人民法院做出决定后，由公安机关依照刑诉法第253条第2款的规定送交执行刑罚”。

从刑诉法第253条以及前述立法解释看，实际上是对交付执行的送押机关进行了统一，即由公安机关交付执行，并没有规定社区矫正机构有交付执行权。意味着《实施办法》第27条，与刑诉法第253条、全国人大常委会对刑诉法第257条第2款的解释，是相抵触的。

(五)收监执行中缺失刑事强制权

目前，依据的《实施办法》第27条，规定了县级司法行政机关在公安机关协助下将“违法违规”社区服刑人员交付监狱或看守所，但没有赋予县级司法行政机关相应的押解权、抓捕权等刑事强制权。导致了职、责、权的分离。

尤其是对于下落不明社区服刑人员的收监需要网上追逃时，司法行政机关与公安机关之间出现职责分歧：司法行政机关认为，自身职权有限，没有刑事强制权，应按“六机关”《规定》第35条“被决定收监执行的社区矫正人员在逃的，社区矫正机构应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕”；而公安机关认为，社区服刑人员撤销非监禁刑后下落不明，如何追捕没有明确的法律依据，只能依照《实施办法》第27条规定，由司法行政机关负责追捕，公安机关只尽协助义务，即提供脱管服刑人员的情报信息。

同时，刑事诉讼中的强制措施乃至“通缉”仅适用于“未决犯”，是对犯罪嫌疑人或被告人的归案措施，不是对已经被法院判决的“已决犯”的规制。司法行政机关基于没有拘留权及临时性约束措施而采用发函形式提请公安机关协助，让公安机关负责追捕，缺乏法律依据。

虽然一些地方立法，确认由公安机关追捕，如《四川省社区矫正实施细则》第145条规定，“被裁定撤销缓刑、撤销假释或者被决定收监执行的社区服刑人员在逃的，居住地县级司法行政机关应当立即通知居住地县级公安机关，送达被决定收监的罪犯在逃告知书，并附人民法院、监狱管理机关、公安机关的裁定书、决定书，由居住地县级公安机关依据上述文书按程序组织追捕”。但多数县(区)公安机关以无“两证”(拘留证、逮捕证)为由不予上网追逃，无法体现法律对服刑在逃罪犯的打击和震慑力。

收监过程中，社区服刑人员可能会因为抗拒、逃逸而进行反抗，县级司法行政机关在收监押送中，因没有相应的人力、物力、财力配套支撑，没有接受过像警察一样的专业训练，也没有相应的设备、措施予以保护，很容易在抓捕过程中受到社区服刑人员的伤害。

对于艾滋病群体的社区矫正，县级司法行政机关执法人员由于没有医学背景，大多存在恐惧心理，在收监艾滋病等病毒携带者时会有抵触情绪，存在被感染的风险。

三、几点建议

社区服刑人员收监执行难，究其根源，主要是法律法规不完善，司法行政机关空有职责，而不具备履行职责的条件，才常常处于“权力有限，责任无限”的尴尬境地。为此，除应加快《社区矫正法》立法进程外，在收监执行工作中提出如下建议。

(一)细化标准，明确职责

在收监执行的适用条件中细化“违反监督管理规定、情节严重”“严重违反”“仍不改正”“未按规定时间报到”等模糊性规定，对其做出具体解释，增强可操作性。明确规定收监的执行机关及工作具体范围，明确规定收监的执行工作由司法行政机关负责；对于抗拒收监、脱逃的被收监人的抓捕工作由居住地公安机关或是法院所在地的公安机关负责。

取消“会同”“协助”等不确定的用词，加强各机关的责任意识，明确职责范围。当某一环节出现问题时知道是谁的责任，减少相互推诿的情况。

(二)确立“就近执行”收监原则

《实施办法》第25条、第26条规定的撤销非监禁刑的事由有：

1．违反人民法院禁止令，情节严重的；

2．不符合暂予监外执行的条件或者暂予监外执行的情形消失的；

3．脱离监管达一定期限的；

4．因违反监督管理规定受到治安管理处罚的；

5．违反监督管理规定中关于报告、会客、外出、居住地变更、提交病历复查情况等规定，情节严重的。

前述五种情形均为社区服刑人员在执行阶段不按规定接受矫正的表现，是独立于原判事实的新情况，与原判事实只有程序上的先后关系，不存在内在的关联性。因此，原判法院不可能因为熟悉原判事实而在审查撤销非监禁刑的事由上具备优势。

基于节约司法资源、提高工作效率和降低执行风险的角度考虑，我们认为应确立“就近提请、就近裁定、就近收监”原则，即“由居住地县级司法行政机关向同级法院提出”“被裁定收监的社区服刑人员，应当及时将其送交监狱或看守所，无需送交原执行机关执行”，同时，将收监裁决以及相关法律文书及时通报原裁判机关。这样可以解决异地提请沟通难、异地审查裁定慢、异地收监押送风险大等难题。

(三)在非监禁刑撤销制度中

设置缺席裁决制度

刑事诉讼中，被告人在场，并非发现真相之绝对方法，而是被告人自我防御之权，绝对意义在于过程的形式正当。被告人不到案，放弃的只是一种程序性权利，而不是实体权利。故处于被告人地位的罪犯不出庭，是其对自己权利的一种处分，而不应成为国家诉权的阻却因素。

为此，我们认为，在社区服刑人员去向不明，不能到庭参加收监裁决的情况下，应设置缺席裁决制度。基于缺席裁决直接影响其人身自由并使其丧失自行辩护机会，我们认为应将缺席裁决作为一种例外处理，并严格限制其适用的范围与条件，诸如：

1．仅限于脱离监管三个月以上、去向不明的社区服刑人员；

2．允许未到庭社区服刑人员的法定代理人、近亲属作为其委托辩护人参与诉讼；

3．采用公告送达方式向社区服刑人员送达法律文书。

公告期限届满社区服刑人员仍然没有到庭，在事实清楚、证据充分的情况下，才缺席裁决；同时，在社区服刑人员报到入矫之初，社区矫正机构履行书面告知义务，告知其“去向不明”应当承担的法律后果，对违反相关规定可缺席收监裁决。前述设想，既能使违法违规的社区服刑人员得到应有惩罚，又能维护其诉讼权利，保证裁决的公平公正。

(四)明确收监交付执行主体

如若将社区服刑人员收监交付执行主体授权给司法行政机关，就应赋予其押解、抓捕等刑事强制权，同时在人力、物力、财力上给予保障；如若将收监交付执行主体授权给公安机关，司法行政机关也应予以协助。

例如：司法行政机关发现缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯在社区矫正期间脱逃的，应当即时追查，追查未果的，应当立即报请公安机关发布通缉令或网上追逃，司法行政机关密切配合。这可以从整体上增强和充分发挥法律的威慑力，更加有效地遏制监外执行罪犯脱逃行为和预防其再次违法犯罪。

公安机关享有法律授予的刑事强制权以及刑罚执行权，且在追捕执行方面也具备强有力的人力、物力、财力以及技术保障，因此，我们以为，以公安机关作为在逃社区服刑人员的追捕主体较为适宜。司法行政机关在人员、力量、技术装备等方面均不能满足追逃之要求，这里既有“先天不足”，又有“后天缺陷”的问题；同时，完善追捕的手段，将收监执行法律文书作为上网追逃的法律凭证。

部分地方为了及时抓捕罪犯，在法院下达收监裁定的同时，由法院或检察院同时下达逮捕令④，以解决上网追逃问题。这样操作，虽能解决实际问题，但毕竟不规范，因而绝大多数地方没有仿效。基于上网追逃由公安部主管，公安部应当根据现实需要，更新执法理念，尽快修改上网追逃规定，在拘留证、逮捕证基础上，将收监执行裁定书也作为上网追逃的法律凭证。

(五)畅通信息共享渠道

对违法违规的社区服刑人员启动收监程序，包括收集证据、法院审理、抓捕罪犯、送监执行等多环节工作，涉及部门多、程序复杂，光靠司法行政机关“单打独斗”难以完成。

建议逐步设立全国社区矫正工作网络平台，联合人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、监狱等单位，建立社区矫正信息化管理系统，或将现有的司法部社区矫正信息化管理系统平台升级，加入其他职能部门，建立全国性的公检法司社区矫正工作信息网络平台，各职能部门充分利用网络力量实现互联互通，切实提高社区矫正各项工作的效率。

注释：

①社区服刑人员收监执行包括两类情形：

一是在矫期间发现漏罪或再犯新罪；

二是在矫期间严重违法或非监禁刑条件消失。

第一类情形，人民法院在对新罪、漏罪判决的同时，一并撤销原裁决非监禁刑，数罪并罚而需要收监的，由公安机关送交执行，无需社区矫正机构的参与。故本文研究的社区服刑人员收监执行，仅指前述第二类情形。

该类情形又分为以下三种：

(1)被法院裁定撤销缓刑，收监执行；

(2)被法院裁定撤销假释，收监执行；

(3)法院、监狱或者公安机关对暂予监外执行社区服刑人员决定收监执行。目前，对监狱、公安机关决定暂予监外执行的收监押解工作规定明确，由决定机关负责押解收监。故本文只针对法院决定暂予监外执行案件的收监执行。

②“规定时间”一般理解为法定裁决文书生效后确定的时间，但个别外地法院法律文书送达晚，社区服刑人员有的属于外出务工，临时居所往往不予认可，回原户籍地接受社区矫正很不情愿，或者确有事务需要处理，常常导致不能按照规定时间报到。有的社区矫正人员一开始就没有报到，司法行政机关收到法律文书时就已经超过了一个月，是马上提请收监还是查找、衔接无果后再提请收监?

③缓刑假释罪犯在考验期内违反治安管理处罚法被公安机关处以行政拘留的，是否应当收监执行?理论与实务界均有争论。如，庄巍，臧宏年《缓刑、假释罪犯考验期内被行政拘留应予以收监执行》见http：／／newspaper．jcrb．com／html／2015—01／08／content一176482．检察日报2015年1月8日第3版；又如，陈义志《缓刑假释罪犯考验期内被行政拘留就收监执行不妥》见http：／／jsfzb．jschina．corn．cn／htmL／2015—08／06／content一1289438．htm，江苏法制报，2015年8月6日第4版。

④如《(天津市社区矫正实施细则)补充规定》第51条规定：“人民法院对社区服刑人员下落不明的案件作出撤销缓刑、假释裁定或者暂予监外执行收监决定的同时，应当做出逮捕决定，并同时抄送司法行政机关；区县司法行政机关收到法律文书后及时与居住地区县公安机关办理网上追逃手续”。

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