财政部推进PPP规范发展新规新增五项重要管理准则

原标题:财政部推进PPP规范发展新规新增五项重要管理准则

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近日,《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)发布,从规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约等四方面对PPP下一阶段的管理要求进行了一定程度的细化,也对相应的发展支持机制进行了明确。

整体而言,该政策是近期经济发展、财政管理模式优化的重要一环。文件中多项措施是《政府工作报告》中所谈及的“合理扩大有效投资”,以及“创新项目融资方式”的前提条件,也是即将大面积推广的“新一代信息基础设施建设”项目推进的重要参考依据。相比此前的PPP政策,文件也对诸多管理措施做了内容的补充和完善,具体而言,有以下五点。

一、要求建立“正负面”清单管理机制

《实施意见》在总体要求中提出:“健全制度体系,明确‘正负面’清单,明确全生命周期管理要求,严格项目入库,完善‘能进能出’动态调整机制,落实项目绩效激励考核。”意味着很快将出台统一的基础设施和公共服务项目“分类支持清单”,即“正负面”清单。该清单的设计预计将基于《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》的相关要求,不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的,或未建立按效付费机制的项目类型预计将被列入“负面清单”。

二、建立高压的财政“红线”预警机制

《实施意见》提出“财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目,同时建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。”且正式明确“确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。”将“财政红线”管理机制建立得更为严格。从市场实际情况来看,长期以来,各地地方政府并没有严格执行“10%红线”的要求,甚至通过同期推出多个项目,抬高未来财政支出预期等伎俩绕开此项管制。针对此,财政部于2018年初已经通过对“尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的”项目进行了退库操作,并且此前PPP中心已发布通知对财政承受能力已超过10%上限的地区暂停新项目入库(包括管理库和储备清单)发布,并建议各省厅暂缓对此类地区的新项目入库审核。故预计未来此“5%、7%、10%”控制措施将会被严格执行。

三、禁止地方平台公司及其相关企业“冒充”社会资本方

《实施意见》在过去“43号文”、“42号文”,以及《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》等文件的基础上,依据“实质重于形式”原则,调整修改后提出:“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的行为不得出现。”为此前地方国资参股企业作为社会资本方参与PPP项目的“擦边球”模式提出了禁令。从资源分配角度来看,也是对地方国企相关企业利用“裙带关系”赚取项目工程利润的一种限制;以及对民营企业、市场化程度较高的混合所有制企业公平参与地区项目竞争的一种保证。

四、进一步明确新上项目标准

针对市场普遍关注的未来新上项目的入库标准,《实施意见》提出:“财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。”并且地方政府需确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。也就是说,未来不会再有大量更受企业喜爱的政府付费项目的推出,而是会以使用者付费占比较高的项目为主。

五、重点提出民企融资保障机制

面对当前企业参与PPP活跃度下降,资本金融资普遍较困难的市场环境,《实施意见》在“营造规范发展的良好环境”部分特别要求,向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目;中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目;引导中国PPP基金加大支持力度;提倡优质优价采购;引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源;丰富社会资本进入和退出渠道;并且各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理,重诺守约,稳定市场预期,以系统性地打造民营社会资本扶持机制。

从PPP模式推广的目的和其本身的作用来看,吸纳民企参与项目无疑是最优选择——民间资本参与PPP项目有助于缓解地方政府债务压力,并可优化基础设施和公共服务品质,进而促进地区城镇化更为全面、稳定地发展。但因为受自有资金不足和融资难、融资贵等因素的影响,民营企业在竞争地方基础设施和公共服务项目方面一直存在一定难度,地方政府对其项目完成能力也持有一定的怀疑态度,进而造成了大部分民企无法介入PPP项目的市场局面。所以,这些保障措施若落实到位,将能够有效增强民营企业参与PPP项目的意愿,并在一定程度上提升PPP项目落地的效率。

从中央当前的经济发展布局来看,基础设施和公共服务项目将成为下一阶段经济增长的要点,而PPP无疑将成为助力该发展模式的主要工具。所以PPP管理的全面化、精细化固然是极为重要的。《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》在此时发布意义重大。从政策发展、优化角度看,该文件中很多要点预计也是未来“PPP法”和“PPP条例”将会纳入的重要条款。故而,后续市场在运作PPP项目时需要将该政策作为重点参考依据之一,同时地方政府也需严格依据文件中相关内容做好财政管理,以确保适度、合理、合规、稳健地推进地方PPP项目的发展。

来源:360金融PPP研究中心返回搜狐,查看更多

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