发改委PPP新政“紧”上添花,社会资本该何去何从?

原标题:发改委PPP新政“紧”上添花,社会资本该何去何从?

本文由360金融PPP研究中心首发,执笔人为360金融PPP研究中心投资总监唐川。转载请注明作者和出处。欢迎业内人士加入“360PPP创新研究”微信讨论群,联系人:唐川(微信:317641575)。

今日,《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(以下简称《通知》)发布,依据《政府投资条例》的相关理念和基本要求,提出了针对PPP项目的相关管理措施,向地方政府、社会资本方、咨询服务机构和金融机构下达了新的合规准则。整体而言,该政策与《政府投资条例》一样,为基础设施和公共服务项目投融资提出了更为严苛的管理标准,同时也完善了发改委条线的PPP合规体系。但是,过于完善的发改委管理体系也很快造成了市场中社会资本的困惑与不安,发改委、财政部诸多具有冲突性质的准则究竟应该如何遵守?如果双向都要遵守,势必意味着在项目筹备和投融资环节的工作量会成倍加大。此处,我们以社会资本方的角度来看看新规的落地将带来哪些工作难点?

一、未走发改委审批、核准、备案程序的PPP项目是否可以开工?

《通知》要求,PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行审批、核准、备案程序。未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。

以上这些规定否意味着未开工的项目此前如果没有执行发改委的相关PPP审批、核准、备案程序,即使通过两评一案审核入了财政部PPP项目库也无法开工?故而,接下来,社会资本为了能够“安全开工”,多会将项目送发改委审批,那势必将会拉长项目的筹备期时间,且亦会增加项目的前期咨询成本。经济效益如何平衡?可能需要两部委协商来给出进一步的解答。

二、发改委、财政部双管理平台如何兼容?

《通知》规定,所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码分别办理各项审批手续。不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理。依托在线平台建立全国PPP项目信息监测服务平台,加强PPP项目管理和信息监测。未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。

这里有两个关键点,一是未纳入发改委PPP平台的项目会被定性为“不规范项目”——这肯定是会令社会资本方“瑟瑟发抖”的;二是发改委在线审批监管平台生成的“项目代码”的使用范围——在财政部入库的PPP项目是否也需要借由该代码进行标识?这其中的协调难度自然是不言而喻的。总之,这部分工作会比上一条所提及的更让社会资本难做,因为无论是未开工项目还是已开工项目唯有纳入“全国PPP项目信息监测服务平台”才能表明自身是合规的,那万一项目无法纳入该平台呢?未来政府的补贴、付费是否还有保证?因此前该服务平台并未全面进入市场,相关的管理标准外界还不得而知,故社会资本只能默默等待结果,不过,这无疑将加剧当前PPP项目的“增量放缓”局面。

三、社会资本因政策和市场环境变化、融资困难而无法履约是否会进“黑名单”?

《通知》提出,根据PPP项目合同约定,加强对社会资本方履约能力全过程动态监管,防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债,或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施。依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本,通过“信用中国”网站等平台向社会公示,由相关部门依法依规对其实施联合惩戒。

众所周知,在50号文、87号文、92号文、192号文、私募备案新规、资管新规、委贷新规、资本市场熊市、PPP项目库清理的轮番冲击下,PPP行业已然进入了一个极为明确的“寒冬期”,各类企业或是出于财务杠杆管控,或是因为资本金融资困难皆纷纷停止了自身财力无法胜任之项目的推进工作。那根据发改委PPP新规的要求,这些项目停滞现象是否属于“企业超出自身能力过度投资而导致项目无法实施”的范畴?尤其是某些民营企业还曾在去年年末被政府纾困基金救助,那是否会被定性为“过度举债”?种种不确定性,势必让手上握有大量未开工项目的社会资本坐立难安。当然,社会资本方尽快与地方政府协商解约,或是调整模式,在地方财力允许的情况下改为政府直接投资的模式,然后再度投标,用实力获取项目并以合规的方式进行运作可能才是最保险的。

四、是否要采用财政部“机构库”外的PPP咨询机构?

《通知》要求,指导有关方面通过充分竞争、自主择优选取PPP咨询机构。严禁通过设置“短名单”、“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构。

从市场角度看,这些规定使得未纳入财政部PPP中心“机构库”的咨询机构也有了更多进入市场的机会,增加了创业型咨询机构的业务获取可能性。但是客观地说,因财政部整体的PPP综合信息平台以及咨询机构库的管理模式已较为完善,且“认证机制”能够在一定程度上保证咨询成果的质量,维护各参与方的权益,所以,大概率,各方还是会以财政部PPP中心的“机构库”作为筛选咨询机构的依据。当然,如果相关参与方明确表态要将入财政部“机构库”作为咨询机构入围要求,那恐将违反发改委的新规。

此外,《通知》还提出了诸多引导性的意见,如“对建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的PPP项目,可将实施方案纳入可行性研究报告一并审核”,“公开招标应作为遴选社会资本的主要方式”,等等,对此前财政部主导的相关管理规定也形成了一定程度的冲击。

从数据上来看,根据财政部的相关报告,2019年第一季度落地PPP项目净增850个、投资额1.2万亿元,比上季度净增数多248个、3502亿元,比去年一季度净增数多255个、3351亿元。但2019年一季度PPP管理库中的新增项目仅比2018年末环比净增189个,相应投资额2520亿元,项目净增数和投资额仅为去年四个季度平均值的一半,且投资额仅为去年一季度新增项目总投资额的33.7%。由此可见,在以基建、公共服务发展来拉动内需、稳定投资的经济布局下,各方对已立项优质项目的投资热情依然不减,但是在财政相关新政与金融业资管新规的强压之下,地方政府、社会资本、金融机构皆出现了对新增项目支持、参与意愿的下降。故综合来看,在此番发改委PPP新规的影响下,PPP领域新增项目放缓的趋势还将延续。

来源:360金融PPP研究中心

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