中国社区矫正史浓墨重彩的一笔,十所高校专家为社区矫正立法把脉

原标题:中国社区矫正史浓墨重彩的一笔,十所高校专家为社区矫正立法把脉

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发言整理人:张荆教授

背景: 6月25日《中华人民共和国社区矫正法(草案)》(简称《草案》)首次提请全国人大常委会审议,向社会征求意见。7月13日北京改革和发展研究会与亚欧雍文律师事务所联合在京举办了“《中华人民共和国社区矫正法(草案)》专家研讨会”。
当天,出席研讨会的有中国社科院法学研究所张绍彦研究员、冯锐研究员、王雪梅编审,中国政法大学王顺安教授、刘邦惠教授、姜斌祥研究员,西南政法大学王利荣教授,司法部预防犯罪研究所戴艳玲研究员,北京工业大学张荆教授、王辉讲师,中国青少年犯罪研究会路琦秘书长,北京青年政治学院刘金霞教授、中国人民公安大学刘东根副教授,北京师范大学苏明月副教授,首都师范大学但未丽副教授,吉林司法警官职业学院孔祥鑫副教授,安徽省检察院王宁副处长、北京信息科技大学唐彦讲师等。
开幕式上,北京改革和发展研究会副会长、北京工业大学教授张荆代表主办方致辞,亚欧雍文律师事务所黄文涛主任律师代表协办方致辞。张荆副会长在致辞中强调:与会专家学者中有相当数量的是从2003年全国试点社区矫正开始便跟踪调研,具有丰厚的研究积累,大家一直呼吁的社区矫正法,最近已提交人大常委会审议,即将呼之欲出。希望大家本着“民主立法,科学立法”的精神,畅所欲言、直言不讳地对《草案》提出修改建议。

(与会专家学者合影)

与会专家学者围绕《社区矫正法(草案)》逐条研讨,并达成六点共识:

一、这次《草案》与2016年的征求意见稿相比,定性更加准确,责权利更加明确,体系更加开放,为社区矫正的科学立法迈出了重要的一步。

二、应停止称“社区矫正人员”,还是“社区服刑人员”,社区矫正是否是刑罚执行活动等概念性的、无休止的争论,以特殊预防和一般预防为中心,构建社区矫正的大司法体系。

三、在组织结构上取消会造成机构臃肿的“社区矫正委员会”,做实区县一级的社区矫正执行机构,集中优秀人才,组建具有医学、心理学、教育学、社会学、法学等知识背景的矫正官队伍,尽快完成专业化、信息化、机动性的队伍建设,并逐渐使矫正官具有检察官、法官一样的地位及较高的入职标准和业务素质。确定矫正官在矫正活动中享有一定的强制权。

四、在社区矫正过程中,社区矫正对象发生的各种治安和安全问题,可一律由公安机关负责查找追踪、追逃、追捕、拘留、人员押解等。

五、高度重视社会组织、社会工作者、志愿者在社会性管理服务,帮助社区矫正对象适应社会生活,遵守国家法律方面的重要作用。司法行政机构可授予民间热心人士“荣誉矫正辅导员”称号,委以重任。国家应鼓励民间成立矫正志愿者协会、企业家协会等,助力社区矫正,并给予相应精神奖励、经济补偿和税收优惠。

六、《草案》设立未成年人专章具有重要意义,但应具体规定区别于成年人矫正的制度体系与矫正方法,同时依法扩大矫正范围,使社区矫正发挥出“社会防卫”和预防未成年人犯罪之功效。

专家学者观点整理共计1.4万字,全文如下:

一、《草案》“总则”章的修改建议

【原文】第一条 为了保障和规范社区矫正工作,正确执行刑罚,提高教育改造质量,促进社区矫正对象顺利融入社会,预防和减少犯罪,制定本法。

冯锐:第一条应当明确,根据《中华人民共和国宪法》,并根据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》特制定本法。

张荆:通常,社区矫正有三个重要的目的或功效:一是有效的预防犯罪;二是大幅降低司法成本;三是避免“监狱传习”现象,让犯罪者通过社区教育和改造,顺利地融入社会。这三个基本目的都应该写进《草案》的第一条。特别是“有效的预防犯罪”应该放置“正确执行刑罚”之前,强调它的重要地位。以预防犯罪为中心会让我们首先考虑矫正对象的再犯可能性,并根据这种可能性有的放矢、因地制宜的采取监管、教育、帮扶等措施,对无再犯可能的则减少监管或不监管,以减低司法成本。

张绍彦:《草案》第一条社区矫正的定位和概念不宜错乱。首先应当是“为了正确执刑事裁判,帮助社区矫正人员适应社会生活,遵守法律”,然后才是“规范社区矫正活动”。

路琦:社区矫正法立法宗旨应当是贯彻落实宽严相济刑事政策, 促进社会更加和谐。应体现现代的“恢复性司法”的理念,充分考虑受害方,关注社会关系的修复。建议《草案》第一条增加“促进社会关系的修复”的条款。

(中国社会科学院法学研究所研究员冯锐)

【原文】第二条 对社区矫正对象实行的监督管理、教育帮扶等活动,适用本法。

本法所称社区矫正对象,是指被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯。

(一) 反对“社区矫正对象”的称谓的观点

王利荣:《草案》第二条中的“社区矫正对象”更宜改为“社区服刑人员”。理由一是“对象”称谓不是法律术语,社区矫正法是调整国家与服刑人关系的规范总和。国家和服刑人都是法律主体,“人员”体现对人的尊重;“社区服刑”是法律确认的特殊身份。理由之二是假释、缓刑表面上是不执行刑罚,但它们都是附在有期徒刑上的处分措施,没有有期徒刑的本体,就没有两种变形方式,因而将其归属刑罚执行制度,符合法理逻辑。

张绍彦:第二条的“社区矫正对象”作为本法的主要概念,用语不当,还是应当恢复使用“社区矫正人员”,该条款中的“教育帮扶”同样不是法言法语,已有的“帮助”“帮教”和“救助”等用语能更好地表达此意,因此,“教育帮扶等活动”应当修改为“帮教服务”或“教育、辅导和救助等活动”。

戴艳玲:“社区矫正对象”宜改称“社区服刑人员”,有利于体现社区矫正“刑罚执行”的属性和“社区内执行”的特征,同时,“服刑人员”较之“对象”一词也更具有“服刑主体”蕴意。

冯锐:社区矫正是服刑,第二条应该这样定性更准确。“本法所指社区矫正,是指被判处刑罚的罪犯有条件的不予监禁,放在社区接受教育矫正的开放式服刑方法。社区矫正对象是指被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯。”

王雪梅:称“社区矫正对象”并不好。听起来不是社区矫正活动的主体而是客体,但是,这些人应当是主体,英文当中将他们称为“client”,有客户,服务对象的意思,也可以看作是当事人。还是叫做“社区矫正人员”好,与“监狱服刑人员”相对应。但叫“社区服刑人员”也不好,将他们定义成“罪犯”,有标签的作用,可能影响矫正效果。

(北京改革和发展研究会副会长张荆教授)

(二)赞成“社区矫正对象”称谓的观点

孔祥鑫:《草案》第二条:“社区矫正对象”的称谓较“社区服刑人员”的称谓准确规范,具有重要的进步意义,但也存在将受矫正人员置于被动客体地位的不足。

张荆:还是“社区矫正对象”的称谓好!我们不要总纠缠假释、缓刑、管制、暂予监外执行是否属于“刑罚执行”,是否叫“社区服刑人员”,我们应该去努力建构一个大司法体系,《草案》第二条除了确定“社区矫正对象”的称谓外,还应当在结尾处加入“及法院宣判需要进行矫正的对象”,甚至还可以考虑加入“人民检察院做出的附条件不起诉者”。实际上在16年的社区矫正实践中我们已经遇到了管制、缓刑等四类罪犯的适用困境。在国外,社区矫正对象的主体是假释,国外假释制度决定了刑期过半或执行完三分之二刑期后多数监狱服刑人员会被假释进入社区进行矫正。而中国的假释制度过于严苛,能够进入社区矫正的人数极少,不到10%,我国矫正对象的主体是缓刑人员,2016年全国统计占到90%,我们的调研表明,有些市县缓刑者高达98%。缓刑者中有相当数量的过失犯,无主观恶意的犯罪者,如:酒驾者等。对于缓刑者日本仅有10%的人因可能重新犯罪的,经法院裁定“附带保护观察”进入社区矫正。而我国却围绕大量不会再犯罪的缓刑者过度监督,消耗大量司法资源,得不偿失。而对于14岁以下恶性犯罪、16岁至18岁触法未成年人,以及各种轻微反复违法犯罪的成年人,我们又无法通过有效的社会防卫让他们进入社区矫正。因此我们今天的立法必须考虑为以后社区矫正扩大范围留出开口,因此最好不要叫“社区服刑人员”。

但未丽:对社区矫正四种人的称谓,就按目前的“社区矫正对象”很好,中性的表述既有利于去标签化,又为将来社区矫正的多元发展留下空间,不建议改为“社区服刑人员”。缓刑是否属于服刑,本身也有争议。但缓刑属于刑罚执行制度是毫无疑问的。

(中国政法大学教授王顺安)

(三)社区矫正的性质应是刑事执行而不是刑罚执行

王顺安:《草案》第二条中应该明确社区矫正是刑事执行,而不是刑罚执行,刑事执行的定性更准确,更具开放性。刑事执行与刑罚执行不能等同,刑事执行外延更广,包括刑罚执行,也包括非刑罚方法执行。社区矫正的四类对象中,并不是都属于刑罚执行的范围。拿缓刑来说,是适用于被判处拘役或者3年以下有期徒刑的犯罪分子,原判的主刑实际上是刑期很短的监禁刑,所以缓刑犯是缓期执行刑罚的犯罪者,适用于社区矫正,原文件中定义的“非监禁的刑罚执行方式”的表述是不准确的。

刑事执行的内容庞大,我国应制定一个与刑法、刑事诉讼法相并列的刑事执行法典,目前德国、加拿大、俄罗斯等国都制定了。当然这不是一蹴而就的事情,所以现在我们可比照剥夺自由的监狱法,来制定一个不剥夺自由的社区矫正法。

张绍彦:不能比对监狱法进行社区矫正立法,只有符合社区矫正的基本属性和职能,才能在立法中体现为基本原则和宗旨,不同质的事物没有可比性。社区矫正给予社区服务人员的基本要素是监督、辅导、帮助和救助,依此提供有利其重返社会的服务,这是社区矫正法必须体现的基本内容和原则之一。

【原文】第四条:国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门主管本行政区域内的社区矫正工作。

人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责,分工负责、互相配合、互相制约,依法开展社区矫正工作。人民检察院依法对社区矫正工作实行法律监督。

乡镇以上地方人民政府可以设立社区矫正委员会,负责组织、协调、指导本行政区域内的社区矫正工作。

张荆:《草案》的第四条到第九条是确定社区矫正的组织结构,是立法中的重点。

第四条第三款规定的“乡镇以上地方人民政府可以设立社区矫正委员会”是社区矫正试点初期的“社区矫正领导小组”的遗留物,其功能早已失去,设置“委员会”只能务虚,并导致机构臃肿,建议取消“设立社区矫正委员会”条款,原社区矫正领导小组组长一般有各级政法委副书记担任,现在的各部门协调工作也可明确规定由政法委来做。

(中国社会科学院法学研究所研究员张绍彦)

张绍彦:《草案》第四条规定:司法行政部门是“主管”,公检法和其他有关部门是“依法开展”,乡镇政府是“组织、协调、指导”,司法所是接受“委托”。那么,在社区矫正的组织体系里到底谁是本体的和基本的依靠力量呢?

社区矫正姓“社(会)”不姓“政(府)”。它在本质上只能是监禁刑、自由刑的替代措施。是对本应和已经判处监禁刑的犯罪人适用的,由社会组织、社会工作者、志愿者及其他个人,在社区实施的社会化、社会性管理服务措施,以帮助社区矫正对象适应社会生活,遵守国家法律。这是社区矫正的本质属性,不可违背。

依据“社区矫正姓社”的基本属性,《草案》第四条至第九条规定的社区矫正机构和主体结构应当是:国务院司法行政部门是社区矫正的管理、督导机构,负责全国社区矫正的行业监督和指导,制定工作和活动的规范、规则、标准等。省市和县市司法行政部门设立社区矫正机构,负责本行政区域内社区矫正的管理督导,乡镇司法负责社区矫正工作的具体管理、指导。社会组织、社会工作者、志愿者等,是社区矫正的工作主体,负责具体的社区矫正活动的实施和工作的开展。

王辉:《草案》第四条规定会使社区矫正工作出现多头管理,是社区矫正工作的大忌,应当由司法行政机关统一管理,去掉第四条第二款的规定。同时在该条款中明确规定公安、检察院、法院、监狱和其他部门或机构的职责分工,如“人民法院依法对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯做出判决、裁定或者决定。人民检察院依法对社区矫正工作实行法律监督。公安机关依法及时处理违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正对象,协助社区矫正管理机关开展相关工作。监狱及其管理机关依法开展假释、暂予监外执行等方面的社区矫正工作。民政、劳动和社会保障、财政、卫生、教育、工商行政管理等部门应依法履行职责,配合开展社区矫正工作。”

王宁:《草案》第四条规定“人民检察院依法对社区矫正工作实行法律监督。”,但法律监督的职责内容不清。建议参考《人民检察院刑事诉讼规则》、“两高两部”《关于全面加强社区矫正衔接配合的意见》等文件,吸纳以往司法实践的经验,明确检察机关在社区矫正活动中对哪些违法情形提出纠正,增强社区矫正法的可操作性。

关于检察机关如何监督,特别是异地跨省的社区矫正,社区矫正执行地检察机关是直接向原判法院制发法律文书还是建议原判法院同级的检察机关提出检察意见,目前《草案》中没有明确规定。司法实践中往往由原判法院同级的检察机关提出,这意味着原判法院同级的检察机关和社区矫正执行地检察机关对社区矫正工作重复进行法律监督,导致司法资源的重复使用,既不经济还降低了监督效率。建议《草案》中明确规定由社区矫正执行地检察机关履行法律监督职能。

【原文】第五条:社区矫正机构是刑事诉讼法规定的社区矫正的执行机关,由县级以上地方人民政府根据需要设置。社区矫正机构的设置和撤销,由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见,按照规定的权限和程序审批。

司法所根据社区矫正机构的委托,承担社区矫正相关工作。

张绍彦:《草案》第五条强调:依据刑事诉讼法的规定来定义社区矫正机构,这是错误的。立法的法律依据一定要正确,《刑事诉讼法》不可能专门规定社区矫正机构。对社区矫正机构的规定,只能依据宪法,通过专门的社区矫正法来完成。

张荆:司法所一直作为社区矫正最基层的执行机关,在多年的司法实践中因其性质模糊,多头管理,职位虚设,任务繁杂,无法形成专业化的矫正队伍,不能实现社区矫正应有的价值和功能,而备受争议。《草案》中第五条第二款用“委托”的方式,弱化司法所在社区矫正中的地位是明智之举。第一款中将社区矫正执行机关后移到区县一级,将会集中优秀人力资源,强化管理的专业化、机动性,以及有效节省司法成本,同时为基层社区矫正的民间参与力量留出空间,社区矫正就是应当有让更多的社会力量参加进来。该条款可进一步明确在区县一级建立专业化的社区矫正中心。

孔祥鑫:《草案》第五条削弱了司法所与社区矫正机构的联系,但社区矫社会性较强,需要严重依赖乡镇司法所和社区资源,因此需要设计一种制度,既可以摆脱社区矫正机构对司法所的依赖,又可以有效运用司法所的资源与条件开展基层社区矫正工作。建议《草案》第五条中增加一款:“社区矫正机构可以根据工作需要,在司法所设立社区矫正办公室,作为社区矫正机构工作人员的非常驻办公机构”。

戴艳玲:第五条中关于“司法所根据社区矫正机构的委托……”的规定立法意图不明确。司法所接受委托限于怎样的范围,委托权责如何界定,委托的性质是什么都不明确。

(中国人民公安大学副教授刘东根)

刘东根:在目前的司法实践中,司法所是社区矫正的主力,但《草案》第五条第二款强调的被委托关系过于简单化,不利于司法所工作的开展。法律应该具体规定司法所可以行使哪些权力,社区矫正机构可以委托司法所从事哪些工作。

王辉:《草案》第五条的规定不甚科学。我国每个县都应当设置社区矫正管理机构,机构的设立和撤销无需在《社区矫正法》中规定,直接按照相关行政法律的规定执行即可。关于委托司法所进行管理的规定,也不符合行政法理,司法局直属的司法所无需委托,乡镇政府直属的司法所作为派出机构无权接受委托。因此该规定应当予以调整。

【原文】第六条:社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员(以下称社区矫正机构工作人员),履行监督管理等执法职责。

社区矫正机构工作人员依法开展社区矫正活动,受法律保护。

社区矫正机构工作人员应当严格遵守宪法和法律,忠于职守,秉公执法,严守纪律,清正廉洁。

张荆:建议《草案》第六条确修改为:“社区矫正机构应当配备具有医学、心理学、教育学、社会学、法学等专业知识的矫正官,履行有效的治疗、咨询、教育、监管等职责”矫正官是技术官员,而不是执行刑罚的警察。国家应给予矫正官国家公职人员的身份、待遇及执法权,矫正官在社区矫正立法中的一步到位,将会迅速理顺各种组织关系和人事关系。

(中国社会科学院法学研究所编审王雪梅)

王雪梅:“社区矫正机构工作人员”的称谓既麻烦也不明确,建议改为“矫正官”,这样既能提升社区矫正工作人员的地位,还有法制化、正规化的感觉,“矫正官”可以与检察官、法官对应起来,有利于向矫正职业化发展,对提高社区矫正工作人员的积极性具有重要的积极意义。当然,矫正官不是谁都能做的,就像检察官、法官一样,对他们的素质和专业都有严格的要求,入职者要有资格和标准限制。

张绍彦:“社区矫正机构工作人员”称谓过长,建议使用“社区服务人员”、“社区矫正官”等。另外,立法责任要明确,第六条第二款“社区矫正机构工作人员依法开展社区矫正活动,受法律保护”。这类宣言式、口号式的要求,不宜作为法律规范。

王利荣:在区县级设置矫正官是域外的通常做法,在小政府、大社会的情形下,它可以发挥作用和有效的强制力。但在大政府、小社会的现实中,尤其是基层政府具体配置社会福利资源,社区力量弱小的情形下,这样做会加剧将矫正误读为法务。并且这种配置在我国缺乏实践证明,立法定型的条件不足。

(西南政法大学教授王利荣)

【原文】第八条:社会工作者、志愿者在社区矫正机构组织下,协助开展社区矫正工作。

刘金霞:建议在《草案》第八条中增加对志愿者的培训及志愿者队伍的培育和培养的规定。从社区矫正多年的实践看,社会工作者协助开展社区矫正工作,主要通过政府购买服务的方式,相对比较有保障,人员也相对具有专业方法和手段。而志愿者的素质相对较低,需要进行心理、教育、法律及其矫正专业知识和技能的培训,才能胜任社区矫正工作。

孔祥鑫:建议第八条中增加设立“荣誉矫正辅导员制度”的规定。由于我国社会组织力量发展薄弱,社区矫正开展十余年中,相当数量的志愿者形同虚设。建议选拔并固定一支具有公信力和社会威望、热衷于矫正事业的专业志愿者队伍。依据责权利相一致的原则,制定对社区矫正志愿者的激励措施,赋予其“荣誉矫正辅导员”荣誉称号,授权他们监管与指导矫正对象。并给予相应的经济补助,为其上生命保险等。

张荆:建议第八条中增设一款“国家鼓励民间自愿成立矫正志愿者协会、雇主协会,帮扶社区矫正对象,并给与一定的经济补偿和税收优惠。

(中国政法大学教授刘邦惠)

【原文】第十一条:社区矫正机构应当根据社区矫正对象的性别、年龄、犯罪类型、犯罪情节、悔罪表现等情况,实行分类管理、分别教育,有针对性地开展矫正工作。

刘邦惠:建议《草案》第十一条修改为“社区矫正机构应当对社区矫正对象进行人身危险性和矫正需要评估,实行分类管理、分类教育和针对性的心理矫治。”

刘金霞:第十一条规定的分类管理没有抓住重点,分类管教中最重要的是根据其人格、心理特点,对人身危险性,再犯的可能性等进行综合评估,以确定有针对性的矫正方案,该条款忽略了这类重要内容。

(中国政法大学研究员姜斌祥)

【原文】第十二条:国家支持社区矫正信息化建设,利用信息技术加强对社区矫正对象的监督管理和教育帮扶,实现有关部门之间社区矫正信息互通、共享,提高社区矫正工作水平。

姜斌祥:考虑到社区矫正信息化建设、信息共享的实施难点,以及无可行标准,建议第十二条修改为:国家支持社区矫正信息化建设,由国务院司法行政部门主管,建构部、省、市三级社区矫正主管部门的智慧监管平台;利用信息技术加强对社区矫正对象的监督管理和教育帮扶;部省市各级司法部门牵头实现有关部门之间社区矫正信息互通、共享,各级公安机关、检察院、法院、教育部门、民政部门等应当积极配合司法机关组织的社区矫正信息互通、共享建设,提高社区矫正工作水平。

司法行政部门组织有关院校理论研究以及实务部门有关专家,研究制定国家社区矫正信息化建设标准,用于指导全国社区矫正信息化建设工作。

王宁:建议建立全国社区矫正基础信息网,解决异地跨省社区矫正法律文书网上送达、社区矫正动态信息共享等问题,实现社区矫正大数据的互联互通、共建共享。

【原文】第十四条:社区矫正机构工作人员和其他国家工作人员,在社区矫正工作中有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

张绍彦:该条款规定了社区矫正机构工作人员和其他国家工作人员的责任,但完全是笼统的“一般性责任条款”,必须列举特定禁止行为的特定法律责任。

【原文】第十七条:社区矫正决定机关根据需要可以委托社区矫正机构对被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响,进行调查评估。居民委员会、村民委员会等组织应当提供必要的协助。

路琦:第十七条中增加“调查评估工作应当征求受害人或受害方代表的意见。”

(中国预防青少年犯罪研究会秘书长路琦)

二、关于《草案》“实施程序”章的修改建议

【原文】第二十条:社区矫正机构接收社区矫正对象,应当核对法律文书、核实身份、办理接收登记、建立档案,并在一定范围内宣告社区矫正对象的犯罪事实、执行社区矫正的期限以及应当遵守的规定。

路琦:该条款建议增加“宣告前应当通知受害方或受害方代表。”

【原文】第二十一条:根据需要,矫正小组可以由司法所、居民委员会或者村民委员会的人员,社区矫正对象的监护人、保证人、家庭成员,所在单位或者就读学校的人员以及社会工作者、志愿者等组成。”

戴艳玲:这么多类人在一个平台上组成矫正小组,谁来牵头?谁来组织?较为混乱,建议改为:“矫正小组由司法所召集、组成并落实相关矫正工作。”或改为“由县区社区矫正领导机构委任负责人召集、组成并落实相关矫正工作”这种规定会更具有执行力。

(吉林司法警官职业学院副教授孔祥鑫)

【原文】第二十二条:……社区矫正对象违反法律法规或者监督管理规定的,应当视情节依法给予训诫、警告或者提请有关机关予以治安管理处罚、撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的收监执行。

孔祥鑫:第二十二条规定的“提请公安机关予以治安管理处罚”,其沟通成本较高,缺乏时效保证,现实中很少应用,导致在警告处罚与撤销缓刑、假释处罚之间缺少过渡惩戒措施。建议增加“在社区矫正教育中心进行集中教育”的内容,集中教育的期限为3-5天,连续集中教育的组织管理由地市社区矫正教育中心负责。连续集中教育的决定由区县社区矫正机构提出申请,地市社区矫正机构作出。集中教育可以作为一种适用受矫正人员的惩戒措施。

王利荣:第十二条的“治安管理处罚”对未成年人社区矫正对象需特殊考虑。在目前的司法实践中,按照《治安处罚法》规定,16岁以下未成年人违反治安管理规定的,不予拘留,16岁至18岁的未成年人初次违反治安管理规定的,不予拘留。问题是16岁以下矫正对象如果违反社区矫正义务不能拘留,不能给予治安管理处罚,只能直接启动撤销程序,以致于对未成年服刑人的处罚重于成年服刑人。如果相关法规允许对未成年矫正对象适用拘留处分,在适用条件和期限有所区别,则可以有效压缩撤销率。从增加中间制裁措施考虑,《草案》应该关注未成年人,避开《治安管理处罚法》的不当适用。

(北京师范大学副教授苏明月)

【原文】第二十四条:社区矫正对象具有刑法规定的撤销缓刑、假释情形的,社区矫正机构应当向原作出缓刑、假释判决、裁定的人民法院提出撤销缓刑、假释建议,并将建议书抄送同级人民检察院。

苏明月:《草案》第二十四条缺少《社区矫正实施办法》(2012)中规定的脱管、警告等与撤销、收监之间链接,这种链接能否持续,或修改该条款,或依赖于国务院有关部门关于缓刑、假释、暂予监外执行的监督管理规定,以及司法部日后可能出台的《社区矫正法实施细则》。否则社区矫正执行机构可实施的有效措施极为有限。

王辉:撤销缓刑、假释由原做出法院管辖不是很合理。撤销缓刑、假释的裁定是依据不同于做出缓刑、假释的事实做出的,不必由同一法院管辖,由基层法院管辖更有利于提升社区矫正工作效率。

(安徽省检察院副处长王宁)

王宁:第二十四条未考虑到社区矫正对象在社区矫正期间异地重新犯罪或者发现漏罪的情形处理。在司法实践中,社区矫正机构向新犯罪地法院提出撤销缓刑、假释建议书没有法律依据,导致新犯罪地的公检法司只针对社区服刑人员的新犯罪事实进行侦查、审查起诉和审判活动,未实行数罪并罚,损害了司法权威。

【原文】第二十五条:被提请撤销缓刑、假释的社区矫正对象有下列情形之一的,社区矫正机构可以在提出撤销缓刑、假释建议的同时,提请人民法院决定对其先行拘留:

……

第二十五条的(三):可能对被害人、举报人、控告人或者社区矫正机构工作人员实施打击报复的;

第二十五条的(四):企图自杀或者逃跑的,人民法院应当在48小时内作出拘留决定,并通知公安机关执行。拘留的期限不得超过30日。

张绍彦:《草案》第二十五条规定了“先行拘留”,一是随意性太大,太主观,完全没有客观标准,严重缺乏可控制性,二是条件荒唐,“企图自杀”都要被先行拘留吗?三是先行拘留的时限居然可以长达30日,怎么可以呢。

王利荣:第二十五条应当在增加一款,即“社区服刑人员无再犯罪事由的,拘留期限不得超过其剩余刑期或者考察期限。”理由是维护社区矫正对象的基本权益。同时删掉“自杀”,这一法条设置虽出自刑事诉讼法有关规定,但将人身保护事由与危害社会事由混为一谈是不妥当的。

(北京工业大学讲师王辉)

王辉:《草案》第二十五条创建了一类新的拘留,而且拘留时间长达30日。一部构建非监禁刑制度立法却要创设一项监禁时间最长的拘留措施,有悖于社区矫正立法的初衷。根据《刑事诉讼法》第91条规定,刑事拘留一般为3日,特殊情况下可以延长1-4日。只有对于流窜作案、多次作案、结伙作案等重大嫌疑分子,拘留的期间才可长达37日。就是说,拘留7日属于正常情况,拘留37日属于极其特殊的情况。我国《治安管理处罚法》规定的行政拘留时间最长15日,司法拘留的时间最长也是15日。反观《社区矫正法》(草案)规定了长达30日的期限,这不仅涉嫌违法,也不符合常理。建议拘留时间不应超过15天。

苏明月:关于第二十五条“提请人民法院决定对其先行拘留”,建议修改为“”向社区矫正执行地法院提请先行拘留”这样更经济、更有效。因为,如果原判法院与社区矫正执行地为异地,异地法院48小时内做出拘留决定,再通知当地公安机关执行,会出现司法文书传递不及时,执行难等实际问题。

戴艳玲:既然第二十五条前款规定了“社区矫正机构可以在提出撤销缓刑、假释建议的同时,提请人民法院决定对其先行拘留”,那么法院就应该有“是否决定”的考量,因此,第二十五条(四)表述不够准确。建议改为“人民法院应当在48小时内作出是否拘留决定,决定拘留的,应立即通知公安机关执行。决定不予拘留的,应及时通知社区矫正机构”。

(司法部预防犯罪研究所研究员戴艳玲)

三、关于《草案》“监督管理”章的修改意见

【原文】第三十七条:社区矫正机构根据需要可以依法采用电子定位等信息技术手段,掌握、限制社区矫正对象活动范围,加强监督管理。具体办法由国务院司法行政部门规定

姜斌祥:“电子定位技术需要评估分级佩戴,并且需要标准化,建议修改第三十七条为:社区矫正机构根据需要可以依法采用电子定位等信息技术手段,掌握、限制社区矫正对象活动范围,加强监督管理。应当经过科学智慧评估后,分类分级进行管理。”

所谓分级分类,是指注入身体芯片为一级;电子手环、脚环为二级;手机APP为三级。一二级可用于危险性很高和较高的社区矫正对象,比如性侵、暴力倾向者等,三级可用于未成年人、酒驾者等。具体实施办法可由国务院司法行政部门规定。

同时规定:司法行政部门负责组织有关院校理论研究以及实务部门有关专家,研究制定国家社区矫正电子定位建设标准,或同社区矫正信息化建设标准一并制定。

(首都师范大学教授但未丽)

【原文】第三十八条:社区矫正对象脱离监管的,社区矫正机构应当立即组织查找,公安机关等有关单位和人员应当予以配合协助。

经查找,社区矫正对象下落不明,或者虽能查找到其下落但拒绝接受监督管理的,社区矫正机构应当视情节依法提请有关机关予以治安管理处罚、撤销缓刑、撤销假释或者对暂予监外执行的收监执行。

张荆:从司法实践中看,由矫正机构组织查找,效率不高,成本太大,建议第三十八条第一款修改为:社区矫正机构48小时仍未查找到的,应报公安机关,由公安机关网上登录追查。

但未丽:建议修改第三十八条,明确社区矫正逃犯标准,并规定矫正对象脱管一定时间就应交公安机关网上追逃,此后追逃工作由公安机关负责,追回后交给社区矫正执行机构。

刘东根:公安机关在监管、追捕等方面具有优势,该环节应让公安承担更多的工作。实际上,社区矫正机构的查找能力很有限,应该规定脱管的,社区矫正机构应立即报告公安机关,由公安机关查找,社区矫正机构配合。

另外,草案还应该规定,社区矫正机构如何与公安机关相互配合,比如,规定社区矫正机构将矫正对象及其应遵守的规定(如禁止令的执行)通报给公安机关后,公安机关应将这些信息录入相应系统,在日常执法中配合社区矫正机构进行执法。

张绍彦:除三十八条第一款脱管问题外,在社区矫正过程中,还会发生各种治安和安全问题,可规定一律由专门的公安机关负责。比如,追捕、追逃、查找追踪、拘留、人员押解等。并制定专门的程序、要求和时限。

第三十八条第二款社区矫正机构“提请有关机关予以治安管理处罚”的规定属于对社区矫正职权外的事务,应不予规定。

【原文】第三十九条:社区矫正机构发现社区矫正对象正在实施违反监督管理规定或者违反人民法院禁止令行为的,应当立即制止;制止无效的,应当立即通知公安机关到场处置。

刘东根:“立即通知公安机关到场处置”,若错过了控制最佳期怎么办?社区矫正属刑事执行,需要强制权,尤其是对违反矫正规定和禁止令的行为人强制权就更加重要。该条款缺乏此方面的内容。应明确社区矫正机构必须享有一定的强制权。

四、关于《草案》“教育帮扶”章的修改意见

【原文】第四十八条:社区矫正机构可以根据社区矫正对象的身体状况和个人特长,组织其参加社区服务等公益活动,修复社会关系,培养社会责任感。

张绍彦:《草案》只对监管、管束、采取强制措施等规定了具体内容和程序,比较详实。但像第四十八条社区矫正的重要内容却没有具体规定,包括参加公益劳动,提供社区服务,做义工等的内容、程序、时间和要求等,都没有具体规定。使得本法的核心“矫正”落空。

同时,社区矫正作为恢复性司法和修复被犯罪破坏了的社会关系的方式,犯罪人对被害人进行恰当的补偿和忏悔是有益的。取得被害人谅解,有助犯罪人更好的回归社会,适应社会生活。相关的规定也应当具体。

戴艳玲:第四十八条规定的是教育矫正的内容和方式,因此建议将“社区矫正机构可以根据社区矫正对象……”中的“可以”修改为“应该”。

五、关于《草案》“未成年人专章”的修改建议

张荆:在调研中我们发现,能够进入社区矫正的18周岁以下的未成年人数量很少,河南某市3年只有5名未成年人社区矫正对象进入社区矫正。全国2015年11月统计只有13767名未成年人进入社区矫正,占社区矫正对象的2%。立法上必须考虑实施层面的问题。应当通过立法扩大未成年社区矫正的范围,将14岁以下恶性犯罪、16岁至18岁触法未成年人,以及附条件不起诉未成年人纳入社区矫正范围,让社区矫正在预防未成年犯罪、社会防卫方面发挥应有的功效。否则范围太小设置专章意义不大,在“总则”中加入一两条即可。

王雪梅:我认为:单独列出未成年矫正专章肯定是有必要的,符合联合国《儿童权利公约》,以及相关的国际法和国际标准的要求。分离原则是少年司法的一个基本原则,少年人要与成人分押、分管,是基于未成年人身心特点、少年司法的法律适用、司法程序等都与成年人的不一样,特别是要有专门的机构和人员。遗憾的是《草案》虽设有专章,但没有这方面的关键内容。其次,未成年人专章只有短短四条,过于简单和粗糙。这一章需要与《刑法》和《刑事诉讼法》相呼应,比如,刑法当中,不满14岁或16岁,犯了罪但依法不需要承担刑事责任,可以由政府收容教养,但劳动教养制度废止后,这块的孩子怎么弄。如果社区矫正是监禁刑的替代措施或刑罚执行,这些孩子以及刑事诉讼法当中附条件不起诉的未成年人都无法纳入社区矫正,因为,他们没有经过审判程序,还没有定罪。所以,社区矫正的性质定位决定了一系列的具体的内容设计。

【原文】第五十条第二款:社区矫正机构为未成年社区矫正对象确定矫正小组,应当吸收熟悉未成年人成长特点的人员参加。

路琦:设未成年人专章很有意义,充分体现了对未成年社区矫正对象特殊教育和管理的重视。建议《草案》在第五十条第二款中加上“热心”二字,即“应当吸收熟悉未成年人成长特点的热心人士参加”,缺少热心、爱心和耐心,很难做好未成年人,特别是处于青春期的未成年社区矫正对象的教育帮扶工作,甚至可能会适得其反。

(北京青年政治学院教授刘金霞)

【原文】第五十一条:社区矫正机构应当督促未成年社区矫正对象的监护人履行监护责任,承担抚养、管教等义务。

“社区矫正机构应当督促未成年社区矫正对象的监护人依法履行监护责任,承担抚养、管教等义务”

刘金霞:该条款规定了未成年人监护人职责,但表述不准确,应加入“依法”二字,即“监护人依法履行监护责任”。修改理由是根据《民法总则》及《婚姻法》的相关规定,“监护人的职责是代理被监护人实施民事法律行为,保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等。”未成年人的监护人是父母。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由下列有监护能力的人按顺序担任监护人:(1)祖父母、外祖父母;(2)兄、姐;(3)其他愿意担任监护人的个人或者组织,但是须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。法律列举出来的监护人,只有父母、祖父母、外祖父母;兄、姐等同时负有抚养(扶养)义务。其他愿意担任监护人的个人或者组织,即使担任监护人,从民法的规定看,是不负有抚养(扶养)义务的,即不具有经济供养,也就是给付生活费、教育费的义务的。因此,建议《草案》应根据民法的相关规定进行调整。

【原文】第五十二条第一款:社区矫正机构应当保护未成年社区矫正对象的身份信息,本法第二十条、第二十九条规定的宣告行为,不公开进行。

姜斌祥:保护未成年人社区矫正信息需要加密手段,建议该条款修改为:“社区矫正机构应当保护未成年社区矫正对象的身份信息,社区矫正信息平台应当采取加密机制,保护未成年人的身份信息……”

【原文】第五十三条:对未完成义务教育的未成年社区矫正对象,社区矫正机构应当协调教育部门为其完成义务教育提供条件,并督促其法定监护人履行送其接受并完成义务教育的法定义务。

路琦:第五十三条可增加“也可以由社区矫正机构委托工读学校实施社区矫正工作,督促其完成义务教育”的条款。该补充条款主要考虑有些未成年人所在社区矫正力量薄弱,或监护人无监护和督促能力。

戴艳玲:该条款规定的“法定监护人”范围过于局限,建议改为“监护人”。

王雪梅:第五十三条关于“完成义务教育”,刑法14-16岁只有八种重罪才负刑事责任,即便是从犯,是否能轻到适用缓刑尚未可知。16岁之后负完全的刑事责任,而一般来说,16岁一般结束了义务教育,因此该条款适用对象估计很少,建议不要用义务教育,修改为“尊重和保障他们接受教育的权利”,这个教育包括义务教育、职业教育和培训、高等教育等。用“义务教育”很可能成为僵尸条款。

六、社区矫正立法的其他修改建议

张绍彦:社区矫正法在立法结构上,建议增设“第二章 社区矫正机构”,规定社区矫正机构及工作人员的权利和义务。增设“第三章 社区矫正人员(的权利和义务)”,明确社区矫正人员的权利及其保障。

刘东根:建议设专章规定“社区矫正主体的组织结构、权责”。矫正主体如何组成,有哪些权力义务,是该部法律的一个重要方面。目前的《草案》虽然在“总则”、“实施程序”两章中有多个条文规定了矫正主体方面的内容,但条文分散,内容不突出、不系统,并且导致不同主体之间的权责不清。

社区矫正的立法条文不具体,模糊性用词太多,不利于实际操作。社区矫正法是一部刑事执行法,相关程序必须要具体、明确,能在实践中执行。现在《草案》的程序条款中只有15条、38条、54条、55条比较具体,明显可操作的具体规定太少。同时,草案中的模糊性用词过多,如第22条、第38条中的“视情节”,第5条第2款中的“相关工作”,都会导致执行中产生严重的争议。

王利荣:建议“附则”中增设法条:“法院对刑满释放人员发出职业禁止命令的,由社区矫正部门代行监督管理职能,监督管理活动参照《社区矫正法》相关规定。”增设该条款理由是《刑法修正案(九)》增设刑释人员职业禁止的规定以来,目前没有跟进执行主体和措施方面的司法解释,《社区矫正法》是距离刑释人员职业禁令执行的最近的基本法规,社区矫正机构也是执行该活动最合适的主体。返回搜狐,查看更多

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