学者观点|马亮:党政机构编制管理应刚柔并济,防止"编外用编"

原标题:学者观点|马亮:党政机构编制管理应刚柔并济,防止"编外用编"

马亮

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授

中共中央近日印发《中国共产党机构编制管工作条例》,对机构编制工作的领导体制、管理程序和监督问责等多个方面提出了明确要求,对于建立健全党政机构编制管理体系具有重要指导意义。

编制管理是贯彻落实党政机构改革方案的重要环节,也是定机构、定职能和定编制的“三定”方案执行的关键阶段。机构改革确定了各个部门的业务职责、内设机构和编制职数,实现了牌子、桌子和位子的匹配,使组织结构和运转流程得以理顺。从政策变迁的间断—均衡理论而言,如果说机构改革是政府部门的“间断”期的话,那么编制管理就是日常运转的动态“均衡”。机构改革要求编制调整,编制不符则倒逼机构改革,二者结合起来共同确保政府部门的良序运转。

机构编制管理的刚性约束堵住了政府规模膨胀、部门林立和人浮于事等问题反复卷土重来的口子,但是编制管理却需要改革和创新。编制管理存在的许多问题在此次《条例》中均有体现,对于解决这些问题并促进编制管理的科学化大有裨益。比如,编制的刚性色彩较重,常常滞后于辖区发展和职能转变,出现忙闲不均和冷热不均等问题。在广东等沿海地区的街道和乡镇,人口流入和经济发展使其辖区管理任务成倍增长,但是编制却跟不上变化,出现“小马拉大车”的尴尬现象。

再比如,最近有研究发现基层政府部门存在“有编不用,编外用编”的吊诡现象。编制资源稀奇,政府部门一方面不舍得使用,另一方面害怕选聘的人员干不好还撵不走,所以倾向于使用“召之即来挥之即去”的编外人员。这使各类协警、辅警、借调、临聘等编外人员大量涌现,其规模甚至远超在编人员,使编制控制形同虚设。与此同时,编外人员同工不同酬、执法权限不明晰、部门利益化等问题大量滋生。

当前机构编制管理存在的突出问题是名实不副,实事求是地管理编制才能正本清源。如果编制不能实现动态调整和因需而动,刚性约束固然可以控制政府规模,但是“按下葫芦起了瓢”,却会助长“影子政府”的出现,促使政府部门大量使用编外人员。比如,一些政府部门打着购买服务的旗号,美其名曰是购买专业服务,实则是以项目的名义行用人之实,解决部门人手不足问题。

《条例》指出,“适应经济社会发展变化和财政保障能力,管住管好用活机构编制”,并“妥善处理严控机构编制与满足发展需要之间的关系”。如果不去正视政府部门广泛存在的编制资源配置不科学和不合理的问题,一味地去收紧约束,不仅无助于政府部门尊重和正视编制,反而可能适得其反,促使其“上有政策下有对策”地超编和改编。

此外,在调研中我们经常遇到的诉求就是人手不够问题,这在“放管服”等改革领域尤为突出。上级部门在下放行政审批权限时往往“放不下”,放下了又出现基层部门“接不住”的问题。精英部队集中在上级部门,而真正需要真抓实干的基层部门却缺失足够的编制人员。编制中领导职数过多的问题也较为突出,一些内设机构的编制都是“领导”而没有具体工作人员,“光杆司令”往往很难开展工作。

为了深化改革而新设的一些机构编制紧缺,不得不从其他部门东挪西借。即便如此也常常是一人多职,基层干部对此往往调侃为“女人当男人使,男人当牲口使”。话糙理不糙,但却生动说明了编制管理存在的分配不均问题。一方面要在横向不同部门之间合理科学地分配编制,另一方面则是要管理垂直上下级间的编制关系,尽可能推动编制向基层倾斜。

其次,要认识到编制管理部门手握大权,如果缺失必要的监督,很容易滋生腐败。加强对编制管理部门的监督,使编制在阳光下运行至关重要。目前在机构改革时会公布编制情况,但是在日常运转期间却缺乏编制调整的透明度,使其存在暗箱操作的潜在风险。编制管理部门掌握了对其他部门编制调整的生杀予夺之权,而人事权和财政部门的财政权一样重要,必须加强和创新监督方式。机构编制的增减和调整都应有章可循,并有充分和科学的论证,且要通过适当方式公开来接受监督。

《条例》指出,“未经党中央授权,任何部门不得以任何形式干预地方机构设置”。这有利于避免上级部门手伸得过长,使地方政府难以因地制宜地设置机构和调整编制。一些上级部门为了有执行政策的“腿子”,往往通过各种方式软硬兼施,要求地方政府设置对口机构和编制人员。尽管原则上应该是人随事走,但是在现实中却经常演变为事随人走,人职不匹配问题较为突出。

最后,大数据和人工智能等技术的快速发展和广泛应用,也在促进编制管理朝着更加科学化、精准化和定制化的方向发展。比如,大数据人类资源管理使编制部门可以积累和开发党政机构工作人员的海量行为数据,据此诊断编制余缺情况,为动态优化编制提供决策依据。再如,人工智能的引入会取代一些工作岗位,增强和赋能一些工作人员,并推动政府职责履行模式的转型。随着机器人引入一些政府监管、执法和服务环节,它们的编制问题同样值得未雨绸缪。凡此种种,都对编制管理有很多创新启迪,也意味着编制管理需要进一步深化改革。

文章来源:界面新闻返回搜狐,查看更多

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