构建与审慎监管和行为监管相对应的金融审计安排:新时期金融监管、金融审计及其关系初探

原标题:构建与审慎监管和行为监管相对应的金融审计安排:新时期金融监管、金融审计及其关系初探

中国特色社会主义进入新时代。随着一系列监管、监督体系改革,金融监管、金融审计进入了一个崭新的发展阶段。

次贷危机后逐步被重视并发展的审慎监管与行为监管的“双峰”监管理论,迎来了重大的发展机遇。目前我国也据此构建了“内双峰”监管模式。同时,中央审计委员会的成立标志着党加强对审计工作的领导

金融审计,作为金融监管的再监督,两者间相互影响和促进。当前,金融审计在宏观审慎监管、行为监管方面的监督职能需要进一步深入,以充分发挥审计宏观管理作用,实现民本审计理念。

一、金融监管的模式变化:审慎监管和行为监管

Taylor M.(1995)构建了金融“双峰”(Twin-peaks)监管理论,指出金融监管的主要目标有两个,其一是关注金融体系整体性的稳定与安全,由此发展为审慎监管。其二是保证金融机构经营活动和交易行为的有序性,以平衡金融服务者与消费者的利益关系,主要是由监管部门制定市场规则,并对金融组织相关业务行为合规性作出审查,实施行为监管。

2008年次贷危机中,金融消费者和投资者决策行为“有限理性”或“非理性”带来盲目自信、认知偏差、羊群效应,而缺乏金融职业道德和伦理底线的金融机构为自身利益助长前者的非理性行为,进而引发金融动荡甚至金融危机(孙天琦,2014)。鉴于此,各国监管实践开始启动监管改革。

2009年,美国设立独立于审慎监管机构的消费者金融保护署(CFPA),专司维护金融投资者和消费者权益保护。2013年,英国正式构建“英格兰银行+金融政策委员会(宏观审慎监管)+审慎监管局(微观审慎监管)+行为监管局(行为监管)”的双峰监管模式。

目前,我国逐步建立起“人民银行(宏观审慎监管+微观审慎监管制度制定)+银保监会和证监会(微观审慎监管制度执行)+内设消费者/投资者保护机构(行为监管)”的“内双峰”监管模式,审慎监管机构内设金融消费者保护机构,它属于行为监管理念的第三层次(董小君等,2019)。

在金融监管体系中,行为监管被纳入审慎监管框架内,但尚未将行为监管上升至与审慎监管的同等层次。该阶段,仍然秉持着以审慎监管为主,行为监管为辅的金融监管机制。

二、新时期国家审计体制改革和金融审计新定位

2018年5月,中央审计委员会成立。通过顶层设计,国家审计各方面发生了重大变化

一是审计机关的职能定位由政府工作部门转变为党的政治机关。这决定了审计工作必须提高政治站位,牢固树立“四个意识”,坚决做到“两个维护”,真正发挥向中央提建议、促改革的智囊作用。

二是审计机关的主要任务由原来对微观对象的监督转变为对宏观政策落实的监督。这决定了审计工作必须提升宏观思维,深入理解宏观政策的运作机制和痛点、难点、堵点,真正发挥宏观管理作用。

三是审计机关当前主要工作重心已转向政策落实跟踪、三大攻坚战和重点民生领域。这既体现了中央对审计工作的要求,也体现了审计工作以民为本的政治方向。

四是审计机关的方法手段将由原来单纯的报表分析、财务、业务统计数据分析转变为跨行业、跨部门的综合数据分析(或称大数据分析),很好地填补了跨行业的监管盲区,真正发挥审计独立性和综合性特点,开展穿透式、全覆盖式的审计监督。

五是国家审计监督体系由原来的相对割裂、各自为战转变为集中统一、全面覆盖、权威高效,既形成合力,又消除盲区,真正形成新时期国家审计监督体系。

按照审计体制改革要求,金融审计的总体目标是落实国家重大政策,具体目标定位于:防范风险、服务实体、促进改革、推动监管、反腐倡廉(王志成,2018)。

金融审计的思路是:借助预算执行审计、政策跟踪审计和经济责任审计三大平台,依靠“两统筹”(统筹审计项目和审计组织方式)和“大数据”创新方法,揭示当前经济金融领域的重大风险,促使金融服务实体经济,促进金融改革,提升监管绩效,重拳打击腐败。

按照审计目标和审计思路,当前阶段的金融审计的主要内容为:

一是防范风险方面,既要关注信用风险、流动性风险、操作风险、声誉风险等金融领域传统风险,更要关注影子银行风险、政府债务风险、国企债务风险、房地产泡沫风险、外部冲击风险、违法犯罪风险等近年来日益凸显的与传统金融密切相关的领域。

二是服务实体方面,既要关注对国家政策限制领域仍有大量资金投放的问题,如“两高一剩”行业、对环保不达标项目、对形成政府隐性债务的融资平台、对高风险区域的房地产领域等,更要关注对国家政策鼓励、支持领域的资金投放不足的问题,如确有资金需求的小微、三农、民营、扶贫等方面。

三是金融改革方面,既要关注因公司治理不完善、内部控制缺陷导致的单个金融机构公司管控、业务管理、财务控制等方面存在的突出问题,更要关注银行业、证券业、保险业、甚至跨行业的一些亟待改善的体制机制制度问题。

四是金融监管方面,既要关注金融监管部门的财务收支、预算绩效情况,更要关注金融监管部门间的监管协同,注重在监管盲区部分充分发挥审计监督补位作用,清除监管死角。

五是反腐倡廉方面,既要关注金融高级领导干部的权力运行、履职尽责和廉洁从业,更要关注金融基层小官巨贪、行业潜规则和顽疾。

金融审计当前主要的工作方法是“两统筹”和“大数据”,重点是解决“全覆盖”的难题。

三、新时期金融审计与金融监管的关系

与审慎监管和行为监管相对应的金融审计安排和改进方向在于﹕

一是对微观审慎监管方面的审计,一直是传统金融审计的强项和重点。

二是对宏观审慎监管方面的审计,金融审计原先对此开展不足,目前正加大探索。随着近年来审计定位的转变,要求审计发挥宏观管理作用,同时多年数据积累和分析模型优化,都已为金融审计开展宏观审慎监督奠定基础。

三是对行为监管方面的审计,金融审计还存在短板,是今后需重点改进的领域。

在这方面,金融审计必须加大投入力度,加大对金融机构虚假宣传、销售误导、侵害利益等行为的打击,加大对相关企业财务报表、信息披露、关联交易等事项的甄别,加大对相关人员内幕交易、操纵市场、诱骗欺诈等案件的查处,真正保障人民群众的合法权益,真正保卫信息弱势群体。

金融审计作为金融监管的再监督,已覆盖金融监管最新的“双峰”监管趋势,并逐步显现出其独立性和综合性的优势,在整个金融监管体系中发挥不可替代的作用。

END

作者:李斌昌,云南财经大学财政与公共管理学院;陈文夏,审计署驻上海特派员办事处

原文《新时期金融监管、金融审计及其关系初探》全文将刊载于中国外汇交易中心主办《中国货币市场》杂志2019.9总第215期。

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