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阙明坤 王慧英 原珂:我国独立学院转设发展效果的实证研究

原标题:阙明坤 王慧英 原珂:我国独立学院转设发展效果的实证研究

▲阙明坤

作者简介:阙明坤,男,无锡太湖学院高教研究所所长,江苏省民办教育研究中心兼职研究员,厦门大学教育研究院博士研究生,研究方向为民办高等教育;; 王慧英,女,博士,辽宁教育学院民办教育研究所助理研究员,研究方向为民办教育政策;; 原珂,男,博士后,对外经济贸易大学教育与开放经济研究中心讲师,研究方向为公共治理与教育经济。

文章来源:教育与经济 2019,(04),52-59

要:独立学院转设为普通本科高校是国家重要政策导向。本研究基于对全国由独立学院转设的本科高校发展状况的跟踪研究、实地考察、深度访谈,发现独立学院转设后整体发展呈上升趋势,独立学院转设地区分布差异较大,独立学院选择转设的时间因校而定。为促进独立学院规范发展,建议持续推进独立学院转设为普通本科高校,加大对独立学院转设的支持力度,分区域、分类别、分阶段推进独立学院转设工作,加强对转设高校发展的指导。

关键词:独立学院;转设;效果;民办本科高校;

基金:教育部人文社会科学研究青年基金项目“独立学院转设效果跟踪评估及政策调整研究” (16YJC880064) ;教育部人文社科研究青年项目“京津冀高校协同发展的战略机制研究” (17YJC880100); 全国教育科学“十三五”规划2016年度单位资助教育部规划课题“地方政府支持非营利性民办高校发展的政策评价研究” (FIB160494);

一、问题缘起

独立学院作为20世纪90年代中国高等教育办学体制改革的产物,是高等教育大众化、市场化背景下由普通高校与社会力量利用非国家财政性经费合作举办的新型高等教育办学模式,至今已经走过20余年的历程。2006年《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》提出,“十一五”期间独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通本科高校,这是独立学院转设首次进入公众的视野。2008年教育部颁布《独立学院设置与管理办法》,提出在5年之内,由独立学院提出考察验收申请,经省级教育行政部门审核后报教育部考察验收,核发办学许可证。教育部发展规划司、政策研究与法制建设司在《关于<独立学院设置与管理办法>的工作说明》中明确提出,国家对已设独立学院给予五年过渡期,其中符合普通本科高等学校设置标准的,可申请转设为民办高等学校,颁发民办教育办学许可证。与此同时,我国一批由民营企业、个人、外资企业投资举办的独立学院在办学发展过程中,“依附性”与“独立性”之间的矛盾与日俱增,希冀脱离母体高校、借船出海、自主发展、独立办学的内驱动力不断增强。

在此背景下,随着国家政策导向驱动和独立学院办学条件日益完善,全国一批独立学院走上了脱离母体公办高校转设为独立设置的民办本科高校的新道路。截至2018年8月,全国有独立学院265所,共有64所独立学院转设为63所民办本科高校 (沈阳理工大学应用技术学院、沈阳农业大学科学技术学院属于同一个社会投资方,合并转设为沈阳工学院) 。已转设独立学院占全国独立学院总数 (含已转设) 的19.45%。

当下,独立学院正处在十字路口,5年过渡期早已结束,面临着迎接考察验收、核发办学许可证、资产过户、土地达标、向应用型高校转型等一系列重大挑战,对于未来发展走向普遍感到迷茫和困惑。一些独立学院对于转设利益得失心存顾虑,对规律认识不足;有的独立学院投资者与举办高校对转设的认识分歧严重,甚至对簿公堂,通过法律途径调解。

那么,独立学院转设后发展状况究竟如何?转设效果如何评价?在全面深化教育改革和依法治教的当下,诸多问题成为社会各界关注的焦点,直接关系到独立学院未来发展走向,但是现有研究较少涉及。

本研究基于对全国部分已转设独立学院多年来的跟踪研究、实地考察、深度访谈,通过对全国64所已转设院校的发展成效进行实证分析,以期深入掌握我国独立学院的转设基本现状、转设发展成效,进而提出相关建议。

二、文献综述

关于独立学院的发展及转设的研究是我国高等教育研究的重要领域,研究者对独立学院的研究给予了极大的关注。通过对CNKI数据库中中文社会科学引文索引 (含扩展版) 期刊 (CSSCI) 数据库进行高级检索,搜索篇名“独立学院”的研究文献,共获得论文591篇。通过对逐年发表论文数量统计发现,在2004-2018年间,出现了两次对独立学院问题研究关注的高峰,分别在2008年和2010年。

研究进一步对CSSCI期刊数据库2004-2018年间的研究文献进行统计,通过高级检索篇名“独立学院”并含“转设”,精准搜索到文献124篇。选取关键词分析,将聚类选择为3,检索节点过滤频次在5次以上的文献数据,得出关键词共现网络分析的结果 (见图1) 。

由图1可见,在关于独立学院转设的研究中,独立学院与母体高校的关系处理、民办本科高校的建设、人才培养质量、办学自主权的获得、办学主体的利益、财政性经费的支持以及转设政策等问题,是研究的热点。通过对这一时期高被引学者的研究成果分析发现,研究者对独立学院转设的研究主要集中在如下方面。

图1 124篇文献关键词共现网络关系图

其一,对独立学院转设背景、意义、内涵的探究。潘懋元认为,当独立学院在政策鼓励和母体庇护与哺育下成长壮大的时候,就应该允许它在不造成国有资产流失的条件下,从母体彻底分离出去,翅膀硬了,羽翼丰了,独立飞翔是进化的规律。[1]冯向东提出,转设实质是公办高校退出,由其他的社会组织或者个人继续作为举办者。[2]实践表明,独立学院转设是国家重大政策导向与独立学院未来发展的重要趋势。特别是随着独立学院自身办学品牌不断积淀,对于母体高校的依赖降低,办学条件达到普通本科高校的标准时,转设就成为独立学院发展的一条出路。

其二,对独立学院转设困难、瓶颈、政策建议等的研究。独立学院转设涉及到投资方、举办高校、独立学院、地方政府等利益相关者的切身权益,因此利益博弈激烈。钟秉林、赵应生发现,不同产权主体对转设态度不尽一致,加剧了转设难度。[3]彭华安认为,导致独立学院转设执行困境的根源在于政策问题的跨界性、目标群体的多样性、政策的冲突性和模糊性。[4]贺春兰发现,高额“分手费”是困扰转设的拦路虎。[5]阙海宝指出,转设政策执行的关键是产权问题。[6]

第三,对独立学院转设后发展状况的关注。胡仲勋认为独立学院转设后进入“断奶期”,一方面将面临生源、师资和内部治理结构等诸多问题,同时也面临实现真正独立、理清产权关系、专注精致发展等很多机遇。[7]马悦对湖北5所独立学院转设后的发展进行调查,发现转设后的学校态势良好、稳中求进,同时自主办学品牌塑造亟待加强。[8]阙明坤分析了独立学院转设特征,发现独立学院转设比例整体偏低,转设高校区域分布不均,基础设施相对改善,发展态势稳中趋好。[9]

综上所述,现有研究成果为独立学院的转设与发展提供了丰富的理论指导,为本研究奠定了根基。但是,现有的研究也存在一些不足和缺陷:主要表现在规范研究有余,实证研究不足,对于独立学院转设效果的定量研究较少,思辨研究居多,缺乏基于大数据、大样本的统计分析,缺少长时间的跟踪研究;对于独立学院转设的意义和背景研究较多,但是对于独立学院转设后的研究较少,尚未建立对独立学院转设后发展效果的评价体系,对如何进一步完善独立学院转设政策,促进转设后的持续健康发展,缺乏深入有效的研究。因此,展望未来,紧紧围绕国家政策导向和独立学院发展态势,以评估性研究为重点,对独立学院转设成效开展追踪研究,将成为今后研究的重点,对独立学院政策研究和转设高校的发展具有更大的价值。

三、我国独立学院转设成效的调查与评价(一) 研究设计1.样本选择

本次调查通过教育部、省级教育行政部门、民办教育行业协会等机构领导协调和研究者稳定的前期社会关系网络,共邀请来自全国15个省 (自治区、直辖市) 61所由独立学院转设的民办本科高校的董事会领导、党政班子成员、中层干部、骨干教师填写问卷 (调查时,2018年转设的3所独立学院尚未正式揭牌,故未纳入调查范畴) 。共发放问卷61份,共收回问卷61份,有效问卷60份,问卷有效率为98.4%。本次调查中,每所学校只指定一名权威性代表负责填写,受访者中,董事会领导占8.33%,党政班子成员占45%,中层干部占40%,骨干教师占6.67%,他们均参与过独立学院转设工作,或担任主要管理岗位职务,或从事院校研究,在所在学校工作至少8年以上,对学校转设前后情况较为熟悉,因此,数据获取具有较高的可信度。

2.研究方法

研究采取问卷调查与半结构化访谈相结合的研究方法,以深度访谈对调查问卷中的开放性问题进行补充。问卷采用自编问卷,内容由独立学院转设成效基本情况、人才培养质量改善、社会影响力提升等29道封闭式题目构成。研究运用定量分析方法,采用SPSS19.0对调查问卷的各变量进行因素分析,确定独立学院转设成效的结构,然后进行描述统计、差异检验,分析、比较、评价独立学院转设的成效。访谈提纲围绕独立学院转设办学基本条件、人才培养质量、内部治理水平、外部资源获取能力、社会声誉评价等方面,对访谈结果进行归纳、整理、编码、概括,进行频次统计,构建理论模型。

表1 独立学院转设成效指标体系

(二) 评价模型的构建

通过文献综述分析,研究确定了近十年来独立学院转设问题研究的主要关注点;从独立学院发展的实际,通过调查问卷的统计,筛选了影响独立学院发展的核心因素。独立学院的发展评价既有与公办高校的共性,又有独立学院的特殊性,主要集中体现在基础条件、人才培养、治理结构、办学经费、社会声誉等方面。故此,本研究将评价独立学院转设发展成效的指标评价体系分为两级:一级指标分为五个维度,即:办学基本条件改善度、人才培养质量提升度、内部治理完善度、外部资源获取能力强化度和社会声誉评价提高度,既反映教育投入,又反映教育产出。二级指标是对一级指标的具体观测点。研究通过专家论证、初步测试调整,丰富问卷内容,最终确定了含有29个问题的量化统计问卷 (见表1) 。问卷使用6等级计分,按照成效显著分别计分为:很大变化,记为6分;比较大变化,记为5分;一般,记为4分;比较小变化,记为3分;没有变化,记为2分;不知道,记为1分。

(三) 独立学院转设成效评价的结构模型1.样本信度检验

本研究选用Alpha系数作为检验项目的一致性指标,使用奇偶分半法,将问卷分成两半,然后计算分半信度系数。问卷的内部一致性系数为0.94,分半信度为0.89,通过信度检验。

2.项目与因素分析

为考察各题目与总量表总分的相关,观测经校正的题总相关指标,删除题总相关低于0.3的题目5道。对数据进行探索性因素分析的适当性考查,KMO值为0.87,表明因素分析的结果会很好地解释变量之间的关系;Bartlett球形检验值为992.52 (p=0.00) 呈显著性水平,表明变量的相关矩阵差异显著,本研究的数据可以进行因素分析 (见表2) 。

表2 方差分解主成分提取分析表表3 旋转后因子载荷矩阵

删除因素载荷较低或在3个以上因素都有较高负荷的变量3个。最终通过主成分分析,提取特征根大于1的因素有5个,共解释总方差的75.54%。从共同度的指标来看,21个题目的共同度在0.55~0.89之间,说明21个题目的信息在五维度模型中都可以得到比较满意的表达 (见表3) 。

注:提取方法:主成份;旋转法:具有Kaiser标准化的正交旋转法;旋转在8次迭代后收敛。

根据因素分析的结果,研究把理论构想的独立学院转设成效结构与因素分析的结果进行比对,对比两者的符合程度 (见表4) 。理论构想人才培养质量提升度中的博士学位教师数量、副高以上教师职称比例、科研项目数量和级别、教学质量等构成因素;社会声誉评价提高度中的新生报到率、招生录取分数线、社会整体评价、大学排行榜排名和毕业生就业率等因素;外部资源获取能力增强度中的同等申报各类项目、参加会议等权利,地方政府的支持力度、校校合作等因素;办学基本条件因素中的办学经费投入、教学仪器设备值情况等因素;内部治理完善度中的招生自主权,董事会、校行政、校党委三者和谐程度等因素,经过因素旋转后没有变化。总体看来,旋转后的模型与原来理论构想是基本吻合的。

表4 理论构想的5个维度与旋转后因素的符合程度对比

(四) 研究发现

1.我国独立学院总体转设成效

研究发现,独立学院转设后在人才培养质量提升度、内部治理完善度、办学基本条件改善度、外部资源获取能力强化度以及社会声誉评价提高度5个方面都具有显著变化。具体而言,办学基本条件方面改善明显 (M=5.1) 、人才培养质量有所提升 (M=5.02) 、内部治理善治度显著提升 (M=5.01) ,同时,独立学院外部资源获取能力强化度也有所改善 (M=4.84) ,社会声誉评价提高度也有所提升 (M=4.82) 。详见表5。

表5 独立学院转设成效总体评价 (n=60)

从发展态势上看,研究发现独立学院转设后整体发展呈上升趋势。综合上文可知,2008-2018年60多所转设高校整体上取得了较好的发展成效,这与调研访谈所了解的情况基本一致。独立学院转设后,虽然在一段时间内面临独立办学能力不足、社会声誉有所下降、评估检查考验增多等“阵痛”,有的甚至遭遇生源质量下滑、教师流动频繁、教学质量保障乏力等困境,但是大多数独立学院转设后经过两三年短暂磨练,逐渐站稳脚跟,成为面向市场自主办学的主体,获得与普通公办高校同等办学地位,办学自主权得以落实,学校呈上升趋势。近年来,一批转设院校发展势头迅猛,在全国崭露头角,譬如,武汉学院部分专业在一本批次招生;上海视觉艺术学院设计专业进入QS全球前100名段;吉林动画学院等被评为教育部全国就业50强高校;中国校友会网2018中国民办大学综合实力排行榜中,前10名中有5所转设高校。同时,根据我们对同一所公办高校举办的两所独立学院进行比较发现,譬如武汉科技大学城市学院和武汉科技大学中南分校 (现转设为武昌理工学院) ,转设的学校在办学自主权、教师待遇、办学条件、发展势头方面要优于未转设学校。

2.我国不同区域独立学院转设成效

由于各地政府对独立学院的认知态度、政策导向、制度供给的差异,独立学院的转设与发展受到地方政策影响较多,不同区域之间独立学院转设的进展、数量、比例大相径庭,详见表6。

各区域由独立学院转设的民办本科高校在人才培养质量、外部资源获取能力变化、总体转设成效上不存在差异,但社会声誉评价变化、办学基本条件变化、内部治理水平变化方面存在显著的区域差异。东北地区独立学院转设时间最早,比例最高;湖北省独立学院转设数量最多。不同地方政府对于民办教育持有不同的态度,制定了不同的地方性政策,从而使得民办教育发展的形式、速度和规模在各地有不同的表现。从不同区域独立学院转设后的发展成效来看,湖北省新转设高校的内部治理水平最高,这可能得益于《湖北省人民政府关于进一步促进民办高等教育发展的意见》等文件的出台,使学校办学行为不断规范。东北地区新转设院校的社会声誉评价提升最大,这主要是独立学院转设后升至二本批次招生,政府在资金、政策、项目等方面予以支持,因此社会声誉显著提高。

3.不同转设时间独立学院发展成效比较

从描述统计结果的均值来看,由独立学院转设、时间在3年以内的民办本科高校在人才培养质量、社会声誉、外部资源获取能力、办学基本条件、内部治理水平变化以及整体转设成效方面,与转设3-5年、5-10年和10年以上的学校存在一定的差距。而转设3-5年和5-10年的民办本科高校在上述几方面不存在显著差异。为了进一步探讨差异的来源,对社会声誉评价变化、办学基本条件变化、内部治理水平变化等方面进行事后检验 (Tukey HSD) 。结果表明,只有在内部治理水平方面,转设3-5年和5-10年的民办学校均值差为0.46 (p=0.04) ,存在显著差异。可见,转设时间的长短与转设后民办学校的发展效果并不存在必然联系。详见表7。

从转设时机上看,独立学院选择转设的时间因校而异。上文表明,独立学院转设时间长短与高校发展成效无明显关联。这意味着独立学院并非越早转设越好,转设抉择应根据各校办学条件、发展基础、合作关系、母体态度等因素而定。例如,武昌首义学院、文华学院等高校虽然转设较晚,但后来居上,比早转设高校发展更快,在众多排行榜中领先。转设5-10年的高校虽然在人才培养质量、社会声誉、外部资源获取能力、办学基本条件、内部治理水平变化方面比转设3年以内的高校有一定优势,但是这更多可能是源于办学时间推移和办学历史积淀带来的学校自然发展变化。根据研究,仅在内部治理水平方面,转设3-5年和5-10年的高校存在显著差异,转设较早的高校内部治理水平更高。这源于独立学院转设后,办学主体由多元走向单一,举办者之间利益博弈和冲突减少,普遍加强董事会、行政、党委班子建设,学校决策、执行、监督体制更为顺畅。可见,就内部治理水平而言,独立学院呈现“早转设早受益”“转设愈早受益愈多”之现象。

从转设进展来看,2011年有14所独立学院转设,2013年有10所转设,形成两次高峰,随后转设数量逐步减少,转设步伐趋缓。新制度主义学派提出“制度同型” (Institutional Isomophism) 概念,即在强制、模仿或规范机制驱动下的组织同质化的过程。[15]组织结构变迁主要源于“权力”和“合法性”,独立学院转设的重要原因正在于举办者期望获得“合法性”,改变身份认同危机,获取更大办学自主权。大学通过脱离原有社会关系,比如通过合并或者转制的方式,是高校组织趋同的表现之一。[16]独立学院在目标模糊、环境不确定的情况下,很容易模仿成功转设的学校,而早转设标准相对宽松,这也是独立学院转设先快后慢、先多后少的原因之一。

表6 不同地区独立学院转设后发展变化差异检验

表7 不同转设时间学校发展差异检验 下载原表

四、对策建议

(一) 持续推进独立学院转设为普通本科高校

《教育部办公厅关于做好2018年度高等学校设置工作的通知》提出,“积极推动独立学院能转快转、能转尽转”,发出鼓励支持独立学院转设的鲜明信号。教育部等十三部门印发的《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》也明确提出,制定独立学院规范改革方案,明晰独立学院发展的路径和政策。伯顿·克拉克提出的“三角协调模型”认为,各国高等教育系统都包含三个权力中心:国家、市场与学术,三角形内部的各个位置代表三种成分不同程度的结合。[17]我国独立学院正是受到国家宏观政策、高校学术、市场力量三个权力中心的影响,形成了以东北三省为代表的民营资本主导模式、以江苏浙江为代表的国有资本主导模式、以广东和湖北为代表的综合推动模式。[18]独立学院办学模式多样,发展背景不一,未来规范发展要充分考虑特殊性、差异性,转设路径应该更加多元。一是支持民营资本举办的独立学院转设为民办高校。独立学院转设既是国家政策导向、诱致性制度变迁使然,亦是理顺投资方与公办高校关系、鼓励社会力量兴办教育的重要路径。政府应鼓励符合条件且有强烈转设意愿的独立学院转设,使其真正成为完全独立的办学主体,在高等教育舞台上平等竞争。二是允许符合条件的“国有民办型”独立学院转设为公办或民办高校。对于地方政府财政实力雄厚、高教资源匮乏的地区,由政府或国企投资的独立学院可探索转设为公办高校,例如浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院已经恢复公办收费,转为省管市属公办本科高校。同时,也可以探索转设为资产国有、机制民营的民本高校。三是探索独立学院回归母体举办高校,成为二级机构。对于转设条件不达标的独立学院,可以逐步停止独立学院名义招生,转设为公办高校下设校区、分校、研究院等二级机构。譬如,广东省政府、珠海市政府、北京师范大学三方签约,推进北京师范大学珠海分校转设为与北师大本部同水平、同标准的北师大珠海校区,北师大珠海分校将逐年减少招生,2021年不再招生,2024年正式终止办学。此外,对于其他一些办学资质不高的独立学院,政府应建立相应退出机制,终止其办学。

(二) 加大政府对独立学院转设的支持力度

从辽宁省督促独立学院加快资产过户,到黑龙江地方立法免除资产过户费用,再到湖北省规定母体高校在独立学院转设时不得以无形资产增值名义向独立学院收取费用等。实践反复表明,凡是独立学院转设进展较快的区域,均与政府的有力政策支持密切相关。鉴于当前我国独立学院转设进程中遇到重重困难,呈现出较大的地域差异,要充分发挥地方政府行政部门的作用。行政机关的设置往往以科层制为中心,这种制度一旦确立,便总是运用其权力维护其地位,而不是促进变迁和革新。[19]我国民办教育是生长在公立教育体制之外的新生事物,民办教育政策制定和落实的有效性,在一定意义上取决于多个政府部门之间的配合程度,并且受到既有规则能否及时做出调整的影响。[20]《国家中长期教育规划纲要 (2010-2020) 》明确指出,“加强省级政府教育统筹,完善以省级政府为主管理高等教育的体制”。对此,要探索建立起以省级政府为主导,教育、财政、发改、国土、住建、税务等部门参与的综合会商机制等,统筹解决独立学院转设工作中的土地、产权、过户、“分手费”等难题。当前一些省份已经根据国务院要求成立了省级民办教育联席会议制度,可以将独立学院转设工作纳入其议事范畴,充分利用现有制度规范推进独立学院转设工作。

(三) 分区域分层次分类别推进独立学院转设效度

我国地域辽阔,不同区域教育发展水平差异较大,为此,若要有效推进独立学院转设,则需结合独立学院的多样性和复杂性,因地制宜,分区域、分类别、分阶段推进独立学院转设成效。一是在区域上,针对转设成效较好的东北地区与湖北省,提炼其顺利转设的有效因素,并有针对性地结合长三角、珠三角以及西南地区、中西部省份等独立学院发展现状,有选择性地率先转设一批独立学院。二是在层次上,针对独立学院举办高校的隶属性质,分别谋划独立学院转设事宜。根据调查,独立学院的母体高校12.3%是教育部直属高校,5.3%是其他部委所属高校,82.5%是地方高校。建议根据管理权限,分别由其主管部门统筹推进独立学院转设工作。三是在类型上,针对不同学科门类 (如综合类、理工类、财经类、艺术类、医学类等) 及合作模式的独立学院 (与地方政府合办、与民企举办、与基金会合办等) ,分类别总结其整体特征,根据实际转设难易程度,率先转设一批。总而言之,唯有“成熟一所,转设一所”“成熟一批,转设一批”,才能切实提高独立学院转设的成效[21]

(四) 加强对转设高校发展的指导

独立学院转设为普通高校后之所以整体发展趋好,主要是由于办学自主权更大、不用再上缴管理费、体制机制更加顺畅、举办者动力更足等多种因素。但是,独立学院转设后并非万事大吉,在褪去母体高校的“光环”后,面临更为激烈的市场竞争,对此,也需要政府合理引导。一方面,应科学定位,推动向应用型本科高校转型。随着新的知识生产模式出现,知识生产、扩散更加注重应用情境,应用型高校成为高等教育的重要类型。根据教育部、国家发改委、财政部《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》,独立学院转设后,应加强校企合作、产教融合,提高应用型人才培养水平和服务地方经济社会发展的能力,坚定不移地走应用型大学之路。政府部门应在发展规划、师资建设、项目申报、专业建设、研究生教育等方面予以支持。目前,已有一批转设高校成为转型发展试点院校。另一方面,应依法办学,审慎选择非营利性或营利性。根据2016年全国人大常委会《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》,我国民办学校面临营利性与非营利性分类管理。这为转设高校提出了新要求新挑战,学校性质不能再模糊不清、灰色运行,必须泾渭分明,做出选择。要么转设为非营利性民办本科高校,在民政或编制部门登记,享受公办高校同等法律待遇;要么选择转设为营利性民办本科高校,在工商部门登记,合法获取投资收益。对此,政府要在财政资金、土地供应、税收优惠、学费收取等方面予以差别化扶持,同时在财务审计、信息公开、年度检查、第三方评估等方面加强监管。

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