人大国发院研究员聂辉华:从政企合作到政企合谋只在一念之间

原标题:人大国发院研究员聂辉华:从政企合作到政企合谋只在一念之间

【编者按】近日,人大国发院发布了《中国城市政商关系排行榜(2018)》(以下称榜单),榜单从亲近指数和清白指数两个指标对全国292个地级以上的城市的政商关系进行评价。对此,我们访谈了人大国发院研究员、经济学院教授,同时也是榜单制作者之一的聂辉华。以下是搜狐城市整理和摘编的访谈实录。

人大国发院研究员、经济学院教授 聂辉华 摄影:肖义强

搜狐城市:榜单中亲近指数排名靠前的多是一线城市和省会城市,但清白指数TOP10城市中,排名靠前的多是等级较低(第一东营是四线第四林芝是五线)的城市,是必然还是偶然,为什么?

聂辉华:一个地方为什么清白呢 一个是它财政透明度比较高,一个是它廉洁度比较高,这个地方它跟经济发展程度是没有(直接)关系的。即使一个地方的经济水平很低,它也会把它的财政公布出来,反正没多少钱。另外,廉洁方面。其实廉洁度跟经济发展的程度没有必然的联系。一个地方是否腐败跟一个地方的经济发展程度没有线性的对应关系,有可能一个地方很富裕也很腐败,也有可能一个地方很穷也很腐败,很难说。因为几线城市(的判断标准)都是经济发展水平,(经济水平)跟清白确实没有必然的联系,所以理论上讲(三四线城市)是有可能得分高的。像去年清白得分前十名里面的潍坊,聊城,鞍山,也算是四线城市,所以我想这个结果是很正常的,没有什么必然的关系。

搜狐城市:大城市、一线城市的工程项目都很多,工程很多,工程多了经手的资金就会比较多,所以理论上腐败的机会就比较多。

聂辉华:没错,腐败有三个条件,第一有权力,第二权力能够变现,第三权力变现之后不会被抓住。一个地方经济发展程度越高项目越多,至少符合第二个条件,就是有腐败的机会。

搜狐城市:清白指数方面,山东表现相当突出,它做对了什么?

聂辉华:我们衡量清白程度有两个指标,一个是政府的廉洁度一个是财政的透明度。山东的财政透明度得分比较高,而且它不是今年就特别高,一直都很高,所以今年高也很正常。刘家义【1】以前是审计署署长,后来到山东做书记,所以财政透明度的改善是很正常的。刘家义到任之后开展了一次运动式的整风,就是转变作风,转变动能,所以山东的官僚作风有所转变。我自己去过好几次山东,我能感受到他们官员上上下下风气还是有所转变的,这对他们得分改善还是有所帮助的。山东在人们的印象里面还是官本位比较严重的,但这一两年确实有所改变,他们的官员现在确实比较勤勉比较主动,我觉得这有助于改变腐败现象。

搜狐城市:东北排名一如既往的低,为什么?还有改善的可能性吗?怎么做?它能向山东学习什么?

聂辉华:其实连续几年东北的营商环境得分都不高,这跟大家的印象差不多,也不是我们恶意调低。我查了下指标,东北差在两个方面,一个是政府对企业的关心比较少。政府对企业的关心怎么衡量呢?主要领导去企业调研,跟企业家座谈的次数,这个在东北是很少见的,一些地区都是企业求着政府,政府很少去企业帮忙,所以政府对企业的关心这一项得分就少。第二个廉洁度,廉洁度也是一个一级指标。它属于清白下面的指标,东北这两个指标得分都比较低。

所以我觉得东北要改善,首先要多关心企业,第二,提高办事的效率和透明度,减少人际关系的作用。在东北,(如果)不管多小的事情,你都要找关系,这就太容易导致腐败了。所以,它至少在这两方面可以向山东学习。

搜狐城市:您觉得这个问题是传统的原因影响很大吗?

聂辉华:有,东北早年是大国企,计划经济的受益者。所以它流传到现在,官本位比较重,国营经济比重比较高然后形成这样的作风,到现在也不太容易改善,至少短期内不太容易改善。那里很多人为了找个有编制的清洁工,好多大学生研究生去应聘,这在那里是很正常的,在别的地方就不太容易看到。

搜狐城市:相信各方面都看到了这个问题,为什么没有什么改变呢?

聂辉华:这个不是短期就能改变的,而且需要一定的代价。

搜狐城市:有什么比较好的办法吗?

聂辉华:我觉得最好从大企业入驻开始破局,还有就在那里成立经济特区,特事特办能够营造好的小环境。

搜狐城市:广东虽然总排名很高,但是方差很大,就是省内地区差异很大。您认为形成省内差异如此巨大的原因是什么?

聂辉华:其实去年就有这个问题,广东虽然它总体上排名很高,但是方差大,它有两个原因。第一,客观原因,广东有21个地级市,全国最多。一般一个省,都是十一到十三个,四川稍微多一点。地级市多,理论上讲方差就容易大。第二,广东是全国贫富差距最大的省份,广东虽然最富,但是他里面三分之二的地级市人均GDP低于全国平均水平,我开始也不知道,我是前段时间才发现的,比如潮州,揭阳,云浮等。

搜狐城市:因为很多人关注的点都在重点城市深圳和广州,中山等。

聂辉华:对,大家老把眼光盯在广州和深圳,其实忘了还有潮州、揭阳、和云浮等落后的地方,所以广东省内地级市的GDP方差可能是全中国最大的。浙江就相反,浙江最平均。所以在普通省份里为什么浙江排前面,因为浙江比较平均,浙江你能找到一个特别穷的地方吗,它没有。浙江是最平均的,广东是最不平均的。就是因为它贫富差距大,然后地级市数量多。

搜狐城市:有什么负面的外部性吗?

聂辉华:有外部性,因为它拉低了全省的分数,而且短期内很难改善。因为经济发展,纯粹的市场经济是马太效应,就是好的地方越来越好,差的地方越来越差。如果不人为干预的话,就会导致市场失灵。市场失灵为什么会出现,就是因为市场解决不了贫富差距拉大的问题。广东有全国最富的省,你有全国最富的市,你还有全国最穷的市,那就很难搞。

搜狐城市:这个问题有没有虹吸效应的影响?

聂辉华:有,这不是一个省,全国都这样。你如果没有人为干预,就是容易导致这个现象。但是我觉得还是有办法的,毕竟,近水楼台先得月。经济发展就像涨潮一样,一波接一波。广东其他城市再怎么差,毕竟是靠近深圳,广州。如果广州和深圳能和那些比较穷的地区,形成一定的产业分工,尤其是形成互补式的分工,要带动其他地方也是比较容易的。毕竟是在一个省里面,省内的相互帮忙,总比跨省要容易。

搜狐城市:云南在近些年GDP增速表现相当亮眼,特别是2019年上半年增速全国第一,但是此次政商关系表现并不太好,您认为形成如此反差的原因是什么?

聂辉华:云南GDP增速确实亮眼,但是它有可能是因为它起点比较低。基础差进步快很正常,你又不是年年进步快。这是第一,第二云南跟贵州相比透明度和廉洁度都比贵州差。贵州为什么高呢,因为贵州搞全省的电子政务是有利于减少腐败程度,提高透明度,这跟当地领导人有关。而云南就算GDP增长快一些,也并不代表能马上把营商环境提高。

还有一个现象就是某些企业家都是跟着官员走。一些官员之前在一地主政的时候和企业家关系好,调动之后企业家就容易跟着支持他。这是一个很正常但是也很敏感的问题,这种企业家和政府官员之间,相互支持,如果没有腐败,它就是政企合作。如果有腐败,就有政企合谋,一念之差。

搜狐城市:怎么避免从“政企合作”到“政企合谋”?

聂辉华:我觉得法制是最好的营商环境,你如果在法制框架下,那它就不会出现合谋。因为有约束,有监督。如果他脱离法制的轨道,比如说搞暗箱操作或者是违规操作,那他就会就会导致合谋,而且这种合谋会相互加固。为什么呢,因为一旦合谋之后这个利益集团会变成一条绳上的蚂蚱,所以如果合谋,那在地方上是很难破解的。

搜狐城市:四个一线城市中,深圳排名第二,广州虽然也在前十但是绝对指数和深圳相差比较大(25.93),您认为以后他们的差距会缩小还是扩大。

聂辉华:我看了一下, 其实广州和深圳不相伯仲。深圳的亲近指数比广州高,但是广州的清白指数比深圳略高。但因为亲近指数的权重略高一些,是60%,清白指数是40%,所以深圳的总体分数比广州高。而且和去年比,深圳还是第二,广州下降了三名。所以我觉得从这个角度还很难看出来差距在扩大,因为毕竟只有两年的样本数据,但我还是觉得广州的地位是不可替代的。

搜狐城市:政商关系TOP20的城市中,东南沿海的领先格局稳固,马太效应明显,未来会加剧吗?

聂辉华:如果是纯市场的角度讲,他一定是这样的,因为市场经济它有个缺陷,他就是马太效应。我补充两个例子,第一个例子是来自考大学,南方的人很多人已经不考北方的大学了,除了清华北大。南方人考大学首先选什么呢,第一是交大复旦,第二是中科大,第三可能是南京大学,南方人已经不愿意来北方上大学了。因为你在南方的好大学读书,你就能在南方的好城市留下来。

搜狐城市:那西安、成都、武汉等进入前20的中西部城市能成为其它中西部城市的学习的对象吗?具不具备可复制性?

聂辉华:成都武汉其实一直是其他中西部城市学习的对象,但并不是所有的城市都适合学习它们。现在有一个现象就是,其他城市很多在学提高首位城市度,我对这个是有争议的。

什么是首位城市度呢,说白了就是省会城市占全省GDP的比重,就叫首位城市度。最有动力提这个概念的一个是济南,一个是长沙,一个是南昌,但是济南和南昌都学不了,长沙还行。而且不认为首位城市度就是个正确的方向,比方说山东,江苏,浙江,广东他的首位城市度都不是很高,但是他的经济总量照样很大。(提高首位城市度)这个是没有道理的,他没有经济学逻辑。如果你省会城市是全省的经济中心,那自然就提高了,如果不是,你强行把资源往那里堆,你这会导致资源错配。

搜狐城市:那有没有一种这样的可能,如果一个省份整体是比较穷的,但是我们先集中一些力量发展一个模范城市,像湖北武汉这些中心城市,再带动其他地方,有没有这种可能?

聂辉华:有这种可能,但是现在已经没有这个意义。为什么?因为它现在已经成为省会,而且我们建国后基本上没有改过省会,除了河北。那么它要是能起来早就起来啦,我们现在讨论问题,不能说全省是一张空白的地图,我们在这里建造省会,我现在把资源往这里堆。城市是一个有等级的分工网络,有等级,就是有直辖市、副省级、省会城市、普通地级市、县级市,这是个自上而下的等级资源网链条,中国的资源是自上而下分配的,中国的省会发展从来都是占尽了先机。

搜狐城市:您在报告中多次提到提高电子政务水平,电子政务和互联网会成为提升政商关系的“奇招”吗?

聂辉华:是的,电子政务会成为政商关系的“奇招”,因为它有后发优势。你(小城市)要是再建基础设施,像高铁、站点、桥梁方面想超过发达城市是很难的,但是电子政务有后发优势。这个东西大家起点公平,4G面前人人平等,5G面前人人平等。我就可以学习最先进的城市的经验,就少了好多中间环节,而不像基础设施,投下去之后,短期内改变不了,这个东西我就可以马上改了。一开始就可以按照高标准的起点去做,所以有后发优势。

而且如果电子政务发达的话减少了商税登记的时间,提高了透明度,就增加了廉洁度,很多东西为什么腐败,他不透明,还有麻烦,现在很多地方都是网上办事,不见面办事,这个很好。如果广东那些落后的地方,也用这种方法,那交通就不再是那么严重的问题了,所以我在政策建议里面特别提倡,就应该大力发展电子政务,所以政府力推互联网+,我觉得他做的是对的。

搜狐城市:您觉得目前推广电子政务的阻力是什么?

聂辉华:这有很多原因,但有一个原因值得重视,就是有的政府部门为了维护部门利益。比如说什么都电子化了,人家都不用求你了,不用求你了你不就没有寻租的空间了吗,这就很难了。我觉得这是真的要下痛下决心,最好靠自上而下的推动。

搜狐城市:您还提到就是今年新增的一个指标就是均衡度的发展,北京市最好的。

聂辉华:北京在排名比较靠前的城市里面是最好的。因为一般亲近靠硬件、清白靠软件。北京的硬件特别好,银行网点、中介机构太多了,还有高铁这都是硬件。不过北京在这方面是跟首都地位有关的。

搜狐城市:您怎么看待一些对榜单争议的声音?

聂辉华:这很正常,我们应该虚心听取,很多人会说你有些地方不完善,那我慢慢想办法完善。但很多人说跟自己的直觉不一样,这个没法改。一百个读者眼里有一百个哈姆雷特,不能说莎士比亚在写戏剧的时候按照一百个人的想法去写,这就没法写了。而且我们还要保持它的连贯性。去年怎么做我不能有大的改动,我只能说慢慢改动,慢慢完善,这个榜单,我们要宽容,不妨等两三年看。

【1】刘家义:山东省委书记、省人大常委会主任,2008.03-2017.03任审计署署长。

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