李铁:破解固化的城乡利益结构,需要注入更多的市场要素

原标题:李铁:破解固化的城乡利益结构,需要注入更多的市场要素

改革开放40年来,中国城镇化率从17.92%提升至59.58%,取得了令人瞩目的成就。当下,新型城镇化已成为中国经济社会发展的新引擎,但与此同时,城镇化改革仍有许多深层次的矛盾悬而未决,例如行政权力过度介入资源配置,城乡利益格局逐渐固化,城市就业定居的成本越来越高,中国农村人口的城镇化进程远比想象中更为复杂。

搜狐城市特邀中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁,一同探讨进入“下半场”的中国城镇化改革该何去何从。李铁曾多次主持和参与中共中央、国务院有关城镇化政策文件的起草、制定,在几十年的实践和探索中,对中国城镇化问题形成了独到见解。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁

搜狐城市:改革开放后,中国城镇化率大幅提高,您觉得中国城镇化有哪些重要节点?

李铁:第一个重要节点是1998年,第十五届三中全会提出了“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略”,由此拉开了我国城镇化战略的序幕。2000年,《关于促进小城镇健康发展的若干意见》发布,推动了城镇化率统计标准的调整,除城镇户籍人口外,在城镇就业半年以上的外来人口被纳入了统计范围,所以如今中国城镇化率有两个指标,一是常住人口城镇化率,二是户籍人口城镇化率。

第二个重要阶段是在2001年至2003年期间2001年,公安部发文要求县级市、县以及建制镇户口对进城农民全面放开,受此影响,当年就有1千多万农民进城。2003年,国务院办公厅颁布1号文件,要求取消对农民进城就业的不合理限制。当下,我们讨论的是“如何实现农民工的市民化”,即农民工和城市居民如何实现同等的公共服务,但在过去,农民工面临更为严峻的被歧视问题,例如拖欠工资、不给交社会保险,关于农民工的强制遣返政策等。

第三个重要节点是2012年新型城镇化政策的提出。新型城镇化政策主要解决两个问题,一是如何实现从数量型增长向质量型提升转变,二是如何从粗放型扩张向集约型增长转变。2018年底,中国常住人口城镇化率达59.58%,但户籍人口城镇化率仅为43.34%,这表明仍有2亿多进城人口的户籍问题、公共服务问题没有解决。粗放型增长,是指当下中国城市建设日新月异,但城市管理体制仍存在问题,导致资源配置过程中产生大量浪费,城市债务问题突出,以房地产发展为导向的结构难以调整,城市以人为本的功能没有充分发挥。

这三个节点,体现了中国城镇化从不成熟到逐步成熟的过程。在这40年发展中,我们也在逐步总结经验,寻找可以挖掘的潜力,正视制度中需要解决的问题,思考未来的城镇化进程中,如何通过制度性调整提升城镇化质量。

搜狐城市:在中国,为什么农村人口向城镇转移的过程被称为"城镇化",而没有采用国际上通行的"城市化"表述呢?

李铁:首先,中国的城市设置和中国城镇化发展的速度、规模与需求,严重不匹配。目前国内有8.2亿左右的城镇人口,但只有670个设市城市,如果大力提倡城市化,农村人口进城就业的重点就都在这670个城市的主城区,这是我们要极力避免的。当下,所有城市都认为主城区需要发展,并且多个城市把城镇化简单理解为城市建设,把工作重点过多地放在城市建设、促进就业增长上,而忽视以人为本的公共服务,从而产生了很大的误区,导致资源分配的不均衡。现在问题已经很严重,一方面资源向特大城市、高等级城市倾斜,另一方面这些城市的包容性又不够,不让外来人口进来。

此外,国内存在2万多个镇,其中一部分是特大镇,而我国目前仍有近8亿的农村户籍人口,这些人口一开始就会进入大城市吗,起初他们只能进入城市的辖区,大部分都是进入镇里。在长三角、珠三角地区,绝大部分从事工业的外来人口并没有住在市区,而是住在镇里。因此,这些承接大量农村转移人口的城镇,也需要解决它的载体问题、公共服务问题,需要提高基础设施建设水平、提供教育医疗等公共服务。所以,提出"城镇化"意味着我们不能忽视这2万多个镇在中国城市化进程中的作用,它们很可能是未来农业转移人口的最大空间载体,这些镇的发展是中国城镇化的重要内容。

今年8月龙港撤镇设市,实际上是我们努力了20多年,取得的一次最大突破。目前国内镇区平均人口规模是1万多,存在着一大批镇区人口规模突破3万、5万,甚至10万、20万的城镇,其实这些镇已经是城市了,在国外几千人就是城市。假若我国的设市规模难以和发达国家相近,但那些镇区人口规模突破3万的城镇,未来是否可以向设市转变?也就是说,国内对城市概念的认定,中小城市设置标准的变化,是否还有很大的政策空间,能否从原来的过度严苛转变为适合城市化发展需求的相对放松,一旦这个政策空间得到释放,我国的城市数量就会大幅度提高,那时或许我们就可以采用"城市化"的表述了。

搜狐城市:当下大量外来务工人员在北上广深等一线城市就业,仍然会遭遇外来人口福利政策固化的困境。

李铁:真正控制最严的是北京、上海。2018年末,北京外来常住人口约800万,占比37.14%,上海外来常住人口970多万,占比40.28%。此等量级的外来人口如果直接落户,那会给当地政府带来巨大的财政供给压力和社会压力,这种压力如果放在人口、资源不那么集中的城市,可能矛盾会小一点,但是对于首都而言,可能就会产生很强烈的社会反弹,因而这些城市的人口政策,相对于其他城市,就控制得非常紧。

搜狐城市:社会压力有排解的方案吗?

李铁:排解方案在于我们怎么认识一个城市、认识一个超大城市,怎么认识人口在城市中的作用,更重要的是,要放在历史的条件上看,本地人口和外来人口已经固化的利益结构怎么调节。

假设我们极端地看,全面放开户口,一放了之,事实上这就等于外来人口成为受益者,本地人口利益受损,原因在哪里?一个城市政府的财力、公共服务供给是稳步增长的,一旦你把更多人口纳入公共服务的范围,但你的财政收益没有明显增长时,那原有户籍人口的一部分利益必然就要平摊到新增户籍人口身上,原有户籍人口的利益必然就会受损。

比如对北京1300多万户籍人口而言,过去财政保障的公共服务包括公办教育、就业保障、公务员考试资格等等,假设原先北京高考升学率是100%,如果你将一部分外来常住人口纳入公共服务范围,过去100%的升学率就会降低,这对于市原有户籍人口中失去高考入学机会的家庭而言,那就是100%的损失,这就是利益结构。所以如果我们不站在利益结构的角度去考虑问题,只看到一个公平服务的理想理念,那么就会形成社会矛盾以及不可避免的社会反弹,这是我们在政策制定过程中需要认真考虑的。

搜狐城市:所以目前北京积分落户的口子虽然开了,但还是以比较小的基数推进?

李铁:每年6000个积分落户名额,约800万外来常住人口,需要1300多年才能解决。其实,从稳步推进改革来讲,可以先解决在当地长期居住的,或者工作20年的,已经成为城市不可或缺的一部分人的户口问题。这些已经对城市作出几十年贡献的人,我们不去解决他们的户口问题,那肯定是说不过去的。如此,新增户籍人口产生的社会压力也不是最大,同时也解决了一部分外来人口的户籍问题,从而达到一种平衡的状态。在未来政策中,我觉得这肯定是很重要的一部分。

搜狐城市:进城农民的教育水平、就业能力是否要达到什么门槛,才能符合城市的发展需求,获得稳定收益?

李铁:农民进城就业的门槛不该由政府来认定。任何市场化的企业进行招工时,会有各自的招聘标准,会根据候选人的不同条件,设置不同的工资水平。例如纺织工业、建筑行业、煤矿开采业这些劳动密集产业,工作要求并不复杂,更多的是简单的重复性劳动;快递、外卖这些服务行业,也不需要太多的业务培训,更重要的是提升服务态度和水平。

辅助进城农民稳定就业,经过十几年的城市文明培训,提高本代和后代的人文素质与劳动技能,这才是市场、社会、政府该做的事情,而不是设计约束性条件进行限制,未来我们需要提高的,不是所谓的农民就业水平,而是政府的管理和服务水平。

中国的农业人口转移过程,不同于拉美国家以居住为导向的迁徙过程,而是以就业为导向的,并且以稳定的收入增长为主要前提,这是一个最稳定的城市化发展进程,只是后边欠缺公共服务。所以,我们不应再强调对农民工的心理排斥,我认为这些进城就业、闯天下的农民工,在劳动态度和能力上,绝不亚于那些被福利供养,习惯利用政府政策寻求支持和保护的部分城市居民,只是由于过去教育资源空间分配的不平衡,导致了他们初中、高中教育的严重缺失,而这些缺失想要弥补,只有通过城镇化才能实现。

搜狐城市:大量农民进城就业的同时,也产生了部分社会管理问题,例如部分快递、外卖车辆违反交通规则,城市管理者应该如何引导?

李铁:这些问题都得通过逐步完善服务、加强管理解决,而不是一蹴而就的。我们现在不能把这个当成借口,认为这些人给城市造成一定的混乱,就认为城市不需要这些人,其实正是因为城市需要他,他们大量进入城市,步入各种岗位,给城市提供了这么多的服务,使他们成为了城市不可或缺的一部分。

我们的城市治理上,曾犯过一些错误,也还存在着一些政策误区和偏差。比如把马路修得那么宽,中间修栅栏,集中整治穿墙打洞,清理了许多小型便民店铺,然后又清理人口、控制人口等等,把许多原先充满活力的商业空间变成了高楼大厦,成本大幅度提升,但市民的生活需求并没有因此消失,随着互联网的进入,物联网的普及,于是市场参与填补,快递、外卖等社会服务应运而生。

目前,中国城市的管理水平进一步提高,是非常客观的现实,我们不能忽视。至于城市的乱象和治理,当出现问题时,首先应该是想办法解决,而不是排斥。随着问题的不断解决、新问题的不断出现,城市的治理水平也会不断提高。因而在农业人口向城市流动的过程中,我们需要考虑的是,城市的公共服务能力如何适应城市人口的过快增长,城市治理的精细化水平怎样进一步提高。

搜狐城市:您觉得在城市管理水平方面,北上广深之间孰高孰低?

李铁:因为每个城市的发展水平有差距,各自的历史文化、自然条件不同,所以城市管理方面各有特点,北上广深津蓉六个千万人口城市,就公共服务而言,京沪领先,这通过房价也可以看得出来,但活力当然是不一样的。例如,当我有些互联网创新方面的发展机会,我可以选择深圳,如果我追求生活安逸,渴望能和生活结合得更为紧密的发展空间,而且还不存在语言和文化差异,那我可能会逃离北上广,选择成都,目前很多人就会选择去成都发展、生活。

当下,在既定的利益格局下,中国城市的公共资源分布,暂时已经很难改变。所以目前来看,一线城市的优势就在于公共资源的高度集中,毕竟想到未来的社会保障、公共医疗条件、孩子的教育,许多人就会选择一线城市,但如果排除这些因素,他会有更为多元的选择。

搜狐城市:您觉得在公共资源的地区均衡化发展上,国家应出台怎样的引导政策?

李铁:引导政策目前已经出现,比如雄安新区的设立,就会迁入许多公共资源;比如提出城市群,构建大中小城市和小城镇协调发展的格局,通过更合理的市场化配置来改变公共资源的流向。按照国际经济经验,公共资源分布相对均衡的前提是市场决定要素流动。目前,中国很大程度上是行政决定要素流动,如果行政分配资源的导向进一步压缩,让市场参与分配,公共资源流向很可能就会发生变化。

例如北京周边发展不起来的原因,不是因为市场,而是因为行政,政府严格控制着房地产、学校、交通等资源的规划。实际上,如果把北京周边的部分乡镇,通过轨道交通连接起来,北京及其周边地区,很可能就变成一个大中小城市齐头发展的城市群格局。目前,因为行政过度集中,部分资源又要疏解到雄安新区,北京周边还有许多地区的疏解功能没有充分发挥。我认为这是现行政策中,应该进一步探讨和审视的地方。

提出城市群,就是要发挥中心城市对周边地区的辐射带动作用。在欧洲没有千万人口以上的城市,只有一个800多万人口的伦敦,美国百万人口以上的城市就10个,中国有140个。这说明城市化的格局并不和我们想象的一样,一定是以大城市主城区为中心,而是个城市群。一旦周边中小城市的作用得到充分发挥后,不同收入水平、不同需求的人口就会自动形成合理的空间分布。

搜狐城市:但是在中国,仅凭市场规律,能把人才、资本等资源吸引到中小城市和乡镇吗?

李铁:我们想要改变中心城市的虹吸效应,就要通过空间规划和交通规划来调整和引导。当行政设限时,市场就会到处碰壁。比如燕郊房价跌的原因是什么?是行政原因,不是市场原因。燕郊连接北京的轨道交通迟迟未修,导致燕郊房价受到约束。如果把这些行政限制取消,把轨道交通的线路多方向延伸,那么沿着轨交线就会有多个节点空间形成人口聚集,主城区的压力就会减轻,这就是市场化的作用。

实际上,长三角地区就是完全根据市场流向形成的一个城市格局。30年前,上海对苏锡常地区的工业化辐射增强,大量星期天工程师到昆山、太仓、常熟等地开办乡镇企业,还吸引了很多外资台资的投资,在此基础上,当地财政迅速增长,公共服务水平提高,逐渐缩小和上海之间的差距。这种城市格局,实际上其竞争属性逐渐弱化,转而变成了一种市场化的互补性格局。但北京不是以产业为引导的发展格局,北京周边工业很少,主要是服务业,其中最典型的就是房地产行业。若A地新建了多处房产,那B地的房地产、土地交易就会受影响,这就形成了利益切割的格局,这种利益切割将深切影响基础设施、交通资源的配置,直接影响到周边居住空间的发展、城市空间格局的变化,这就是北京及其周边地区和长三角的本质区别。

搜狐城市:但现在许多城市的新区规划,缺乏产业支撑,比如说曹妃甸等,您怎么看待这种现象?

李铁:曹妃甸是一个失败的例子。在全国新区发展中,有成功的经验,也有失败的经验,但规律是不变的,那就是沿着城市边缘发展的新区都成功了,因为城市的自动扩张就是沿着城市边界发展的。所以,当年在城市边缘设立的许多高新区、开发区,都变成了房地产开发区,因为城镇化进程的发展,城市人口增加,城市住房需要改善,由此产生的巨大需求,带动了房地产的发展。失败的是那些孤岛式新区。孤岛式新区违背了城市发展规律,在离城市五六十公里、七八十公里处规划城市,上班通勤距离远,同时没有配套产业和服务,自然就不会有人去。

天津1500万的人口总量,城区人口近千万,但天津的于家堡、响螺湾为什么搞不好?天津拥有这么大的城市人口依托,为何滨海新区还是出现了房地产滞销问题?就是因为这些新区是孤岛式的。新区的设立需要考虑人的最基本需求、产业的最基本需求,需要站在市场角度去考虑问题,这样才可能会得出正确的结论。目前国内存在很多孤岛新区,例如兰州新区、西安西咸新区、贵安新区都遇到了发展问题。

搜狐城市:我总结您的城镇化发展理论是两个关键词:尊重市场规律和以人为本。

李铁:尊重市场规律前面,我经常讲要尊重城市发展规律。城市是人口加空间的一个扩展过程,在这个过程中,它的要素流动应该是按市场配置。所以城市规律和市场配置这两者是并行的。但中国也有其特殊性,在此过程中,行政引导的城市空间布局,如何注入更多的市场要素,让市场更多的发挥作用破解固化的利益结构,这是我们目前面临的最大问题。

我们不能完全按照西方的格局走,因为我们有城市等级、有行政的要素配置,也导致了市场资源跟着行政资源走。现在人口向高等级城市过度集中以后,也会产生一系列问题,比如城市和城市之间竞争,导致影响到城市群的发展,影响到区域的协调发展。因此就需要我们重新调整发展思路。

搜狐城市:对于未来十年的中国城镇化改革,您有何期许?

李铁:把当前中央提出的各项政策都落实,例如户籍管理制度改革、土地管理制度改革和行政的城市设置改革。户籍管理制度改革,重点在人口流入地区,要放松管制。土地管理制度改革,还需进一步加强,应该允许各地再进一步探索,在探索过程中,还是要加大力度。土地制度改革能否落实、在什么层面上落实,对激活未来的市场空间、降低企业发展成本、城市化成本具有重要价值。第三个就是在城市群的框架下,加快特大镇设市进程,促进中小城市的发展。返回搜狐,查看更多

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