关于北京首都功能及城市发展的思考

首都职能和履行首都职能对城市发展的要求，在历次北京城市总体规划中明确规定要强化。北京是中华人民共和国的首都，全国的政治、经济、文化中心，放在首要位置。并把中央办公设施的安排作为重要内容， 但是在首都的城市规划和管理实践中，由于中央各部门对北京市的领导机关具有管理和服务对象的双重是身份，首都体制也经历了高权威的人治、高权威的机构治理到高权威的协调治理模式变化，高权威的人治阶段。从建国到改革开放初期，以都市计划委员会的成立为标志。中央投资是北京城市发展的主要动力，城市建设的主体项目以中央投资为主。这一时期，党和国家领导人对北京城市的建设城市的发展布局起了举足轻重的作用，特别是首都职能设施的建设发挥了直接的领导。中央领导对北京规划建设的指导通过彭真等北京市领导来传达。北京市委市政府直接领导的都市计划委员会和都市规划委员会来承担。规划制定中央单位选址等业务，地铁建设，天安门广场整治。十大建筑、首都机场，都是以中央为主，地方为辅的配合实施。在这一历史阶段，中央各部门与北京市下令相比较起来，权力大，地位高，决策主动。这一段管理机制为中央领导——北京市委北京政府——都市计划委员会——城市规划委员会。[3]

高权威的机构治理阶段，从1983年中央批复北京城市总体规划到新世纪初。

以首都规划建设委员会成立为标志，强化地主为主的原则，这一时期，全市固定资产中，中央和地方各占二分之一。改革开放后外资和社会资本的引入，呼唤公平的投资、建设环境。首都职能设施的新建和改造，以及城市的各类工作和生活设施，都进入新的建设高峰。党中央国务院为了北京市发展的集中统一管理，避免中央各自为政，对城市的整体发展受影响，设立了中央党政军。各部门及相关领导、北京市政府及相关部门领导组成的首都规划建设委员会。对中央在北京建设项目，进行统一的规划和建设管理。首规委主任由北京市长担任，这就强化了地方对中央在京建设项目的统一管理权。首规委办事机构设在地方政府。对中央在京重大项目有了审批权，后来成为地方政府职能部门之一。这一阶段，地方政府的统一管理加强。高权威的协调治理阶段，从2000年前后的政府机构改革开始，以首都规划委员会调整为国务院议事协调机构为标志，开始体现以民为本的原则。这一时期中央办公设施建设处于相对稳定阶段，但一些重大设施和重要的国事和国际交往增多，首都职能保障和城市的正常运行，有一些矛盾，首规委作为国务院议事协调机构，发挥了指挥指导和协调作用。其下的专家咨询委员会主要为地方政府决策提供参考，中央办公设施，和城市重大设施，建设投资仍以中央为主。但文化体育公共设施运营管理，移交地方政府，在2005年国务院批准的《北京城市总体规划（2004-2020)》，首次明确了首都的主要职能。规划指出：首都的主要职能是中央党政军领导机关所在地、邦交国家使馆所在地、国际组织驻华机构主要所在地、国家最高层次对外交流活动的主要发生地、国家主要文化、新闻出版影视机构所在地、国家大型文化和体育活动举办地、国家级高等院校及科研院所聚集地，国家级国有企业总部，国家主要金融保险机构和相关社会团体机构所在地、高新创新与科研机构生产基地、国际著名旅游古都文化旅游地、国际旅游门户与服务基地、重要州际航空门户和国际航空枢纽、国家铁路公路枢纽。二是《中华人民共和国城乡规划法》首次确定了首都城市规划统筹安排中央国家机关用地条款，该法律第二十条规定：总体规划，详细规划应是统筹中央国家机关用地布局和空间安排需要，这就为北京的城乡规划和建设应当依据城市性质，休现为中央党政军领导机关的工作服务、为国家的国际交往服务、为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务。当代首都体制的特点，北京的规划建设管理经过反复探索和经验积累，首都体制已形成稳定与运行的态势，重要国事活动采取中央指挥，地方承办模式。北京城市的运行发展规律之重中之重是优先保障中央政务之需，展望未来，随着习近平主席上台执政，开展一系列的走群众路线，接地气活动，首都城市规划建设管理。“以国为重”与“以民为本”将会越来越有高度的统一性。[4]

当我们迈入二十一世纪时，中国首都迎来了天大喜讯，2001年7月3日，国家奥委会宣布北京市获得2008年29届奥林匹克运动会的举办权。2001年11月世贸组织通过了中国加入世贸组织的决定。2004年以来，以胡锦涛总书记为核心的中央领导集体“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会与人的全面发展，提出科学发展观”。北京市委市政府马上又按照科学发展观的要求对北京进行了新的规划，2005年1月国务院通过了《北京城市总体规划（2004年-2020年）》当时确定2020年北京市总人口总量控制目标在1800万人，可在2013 年底北京市人口又增至 2114.8万人，整整提前7年，超过314.8万人。2014年北京市政府工作报告，加强人口规模调控。从落实城市功能定位、优化产业结构、调控资源配量、加强规划引导，深入研究控制人口规模的治本之策。立足当前、着眼长远、细化落实各项具体措,看似条条到位，实际上起多大作用？我们目前也只有预测。不要再分析世界上的大城市，分析我上面写的几段，便能发现北京首先是首都，首都职能首先放第一位，其次，再是北京市。建设发展北京成为世界城市，是国家赋予北京的二十一世纪城市目标。北京的发展无论再怎么结构调整、优化产业，目前这种状况改变也是较难，主要没有抓住的问题的实质。想一想，为了北京顺应历史的发展，行政规划扩大了多少倍？从7百多平方公里到1万6千多平方公里，到今天的京津冀一体化，能解决问题的实质吗？还有人口从解放时近203万人到2013年底2114.8万人，以至于连毛泽东主席都不能想的到，对照国务院通过的《北京城市总体规划（2004年-2020年)》，当时确定2020年北京市人口总量控制目标为1800万人。本人可以负责的说“北京历史上调控人口就是屡调屡败、屡败屡调”。每次定不要超过多少万，没几年就要突破，北京市及中央领导及相关专家，想一想，北京2114. 8万人口，人口基数多大？北京人口出生率是多少？北京市人口死亡率是多少？ 二者是有着差别的。近十年来差别率在2.5-2.9%左右。这个基数使得北京每年就要增加50-60万人，每年还有那么多投亲、招商、引才落户之人。每年常住人口净增60-70万人左右，特别是北京今年放开“二胎政策”。估计人口不会降下来，幸好英明的习近平同志高瞻远瞩，京津冀一体化。如若不然到2020年，再增加至少五、六百万人口，再有二十个天通苑也容纳不下，因为二十个天通苑只能住五六百万人，这些人工作、娱乐、消费、单位得需要多大面积支撑？我还真没算过，估计我想不到的问题，其他人也真不可能想到。就目前数据分析，北京常住人口中，非京籍人口除极个别投资级别和高级知识打工者外，大部分从事餐饮业、居民服务业、制造业等方面，这些都是常住人口中外来人员比重比较高的行业。但这部分人口数量不会太大降低，毕竟有这么多在北京的人要吃饭、要穿衣、要生病、要死亡。相关的餐厅饭店、宾馆、医院护理从业人员、殡葬服务人员，北京的环境要美化、绿化，那些环卫工人、那些绿化养护工人怎么能少?北京这么大的房屋市场，那些房屋经纪人，那些房屋装饰人员，北京这么大的建筑市场，那些建材市场人员怎么可能会变少呢？[5]

二、中央领导对北京建设的指导

中国北京市委书记彭真在庆祝北京解放一周年文件中指出了首都城市建设的总方针：“服务于人民大众；服务与生产；服务于党中央和中央人民政府”。毛泽东主席曾下令中央机关分建设，要“乔太守乱点鸳鸯谱，天女散花”。这是在毛泽东主席关于国家机关分散布局战备思想有关在抗美援朝、冷战世界局势下形成的。梁思成先生——北京旧城整体保护的先驱者，认为城墙是北京古城的标志，北京的城墙是北京古城完整格局的一个有机组成部分。毛泽东主席在《反对党的资产阶级思想》一文中提到:进城以来，分散主义的发展，为了解决这个矛盾，一切主要和重要的问题，都要先由党委决定，再由政府执行。比如，在天安门建立人民英雄纪念碑，拆除北京城墙这些大的问题，都是经中央决定由政府执行的。1950年，文化部长沈雁冰，北京市长聂荣臻以拨专款抢修北京市各城楼以策安全。1953 年，彭真在北京市第四届第二次各界人民代表大会上，就拆城墙作了说明，他说：“大会上争论比较尖锐的是城墙拆与不拆的问题，这是一个很，复杂的问题，应该在制定首都建设总体规划中从长计议，因为首都的规划还没确定，今天如果做决定，就会犯错误，但原则上凡是建设新的就应该采取积极态度，拆除旧的采取谨慎态度，如果不是立刻拆就会妨碍生产、交通和都市的建设的就不忙拆，对那些有价值的文物应尽可能的保留。”1953年对于北京牌楼的存废引发了激烈争议，以梁思成为代表的一些专家和学者坚决反对拆除牌楼。政府官员和交通管理部门认为牌楼已成为城市交通的障碍和制造交通事故的原因之一。双方互不相让，各持己见。毛泽东主席对上述争论定了调子：“北京拆牌楼，城门打洞也哭鼻子，这是政治问题”。周恩来总理曾就牌楼的存废问题劝服梁思成，做过他的思想工作，最后对牌楼做了保、拆、迁三种方式，在全国坛庙之内可以保存下来，大街上除了国子监街的两座外墙都迁移拆除，东四西四牌楼、东交民巷牌楼、前门五牌楼、大高玄殿三重牌楼都拆掉，东长安街和历代帝王庙的牌楼拆到陶然亭公园。梁思成认为旧城的新建筑物的形式，应尽量同北京的环境配合，并规定按民族形式设计，各建筑物之间要相互配合，以求整体和谐。1953年北京市委规定，建筑形式问题现在很难统一规定，一般应在不影响都市整体规划的条件下，由各修建单位的首长自行抉择，特殊重要的经我们研究决定后报中央审查。1958年11月邓小平和中央书记处的其他同志们审查了庆祝建国十周年。国庆工程的各个方面，并且国庆工程都是由周恩来总理负责。[6]

新中国成立十年来，为了庆祝中国在工农业生产取得的成就，检验社会国家的生产力水平，由中央政治局扩大会议作出决定，中央在北京建设一批包括万人大礼堂在内的十大建筑工程，并要求这些工程在1959年国庆节投入使用。十大工程分别为：人民大会堂、革命历史博物馆、农业发展馆、军事博物馆、民族文化宫、钓鱼台国宾馆、工人体育场、 北京火车站、民族饭店和华侨大厦。万里领导人还传达了中央中共书记处书记邓小平的指示，修建中“要贯彻少而精，质量要好，艺术要精”。1958年12月，中央政治局正式开会讨论国庆工程，毛泽东、刘少奇、朱德、邓小平等同志全部出席，周恩来同志亲自介绍，正式讨论国庆工程的各个方案，其中人民大会堂工程始终受到中央领导同志的关怀和指导，中央书记处书记曾二次研究大会堂的工程设计方案，周恩来总理先听取了北京市委的意见，经讨论初步决定采用北京市规划局提出的人民大会堂的综合方案，并且同其他国庆工程方案一道做成模型，报请中央书记处和中央政治局讨论审定，其中在审查人民大会堂建筑模型时，刘少奇同志不赞成不要太多的廊子，朱德同志详细关注了外墙所采用的花岗石质地。

使馆区的规划是由周恩来总理指导下进行的。北京地铁建设由邓小平批文：“关于北京地下铁道筹建问题，统一由北京市委负责，筹建所属行政技术干部，北京市无法解决的分别由铁道部、地质部、城市建设部等有关单位协调支援。 1955年首都机场选址、建设、扩建，都在周恩来总理直接指示下进行的。1966年文化大革命开始，以彭真为首的北京市委被中央点名批评，北京市规划局被撤销。绝大部分职工被下放到农场和建筑工地，接受所谓工农阶级在教育。这一时期，周恩来总理安排万里同志主持北京的城市建设工作。

新中国成立初期，根据《北京志•计划志》的数据，1949年全市常住人口 203.1万人、非农业人口164.9万人、农业人口 38.2万人，到1956年6月3日，周恩来总理到规划委员会看规划草案和中心的方案，当他听到1000万人口规划意图时说：“1000万人，太多的，将来供应也会成问题。这还叫什么分散”。 聂荣臻听到北京远景规划人口到1000万人时，叹了一口气说：“哎，1000万人，我的老天爷”。邓小平同志看到远景北京地区规划时表示不要搞那么多人（指1000万人口）。现在世界各国的经验都是城市不要搞得太大，都在大城市附近搞小城市。1958年城市总体规划的人口规模是根据毛泽东主席意见确定的。1956年10月彭真在市委常委扩大会上作了关于城市规划问题的讲话，其中谈到了城市规模及人口数量的问题，他根据毛主席的指示：“北京不得超过1000万人，将来人都来了你怎么办？因此制订了城市人口近期发展到500万人左右，将来全市要发展到千把万人，这一切考虑客观需要又着眼未来发展的人口规模，并报请中央，毛主席亲自批复予以同意。

1980年4月21日，胡耀邦同志主持的中共中央书记处听取了北京城市建设工作的汇报。汇报前，胡耀邦同志在市规划部门的陪同下，坐直升机在北京上空进行了考察，中央领导对北京市的发展问题进行了研究时明确指出，北京至少有两条，首都第一是全国的政治中心，不一定要成为经济中心，第二是中国对国外的橱窗，全世界就通过北京看中国，并且中央书记处还指出，将来作为检查北京市的工作标准。北京市委紧紧抓住的问题有四条：政治思想建设、环境美化建设、科学文化建设、适合首都特点的经济建设。在北京的规划建设中，陈希同当昌平县长时，想要在十三陵的中轴线上石人石马甬道东边盖个饭店，后来他当了副市长，还是支持昌平县建饭店，当时把市里的领导和规划局等部门的负责同志请到现场，规划局领导说了很多文物保护的道理，不同意在这么重要的位置盖饭店，但是不顶事，后来中央领导出来干预，陈希同才决定停工不建。[7]

到了 2004年，温家宝总理听了《北京市城市总体规划》，一改以往提了多年的“国家政治、经济文化中心定位”，而将北京未来的发展目标定位于“国家首都、世界城市、文化名城”。并首次提出“宜居城市”概念。

三、北京城市发展的思考

北京城市发展面临的问题之一——缺水。北京城历来缺水，新中国成立后，中央人民政府立即为北京解决城市水源问题。为了解决北京防洪和供水，新中国刚成立中央就决定修建官厅水库，当时修水库是由中央政府投资，北京、河北、天津、都出工修建，水库建在河北怀柔县、水库大部分在河北省，只有小部分在延庆县、建成初期水库还给北京、天津、河北供水，到一九八零年，华北地区干旱，官厅水库供水紧张，水利部召开京津冀用水紧张会议，决定官厅水库只能北京使用，不再向河北、天津供水。密云水库也是中央投资修建的建在北京境内，也在一九八零年起华北地区连续干旱，北京城市供水出现紧张时，密云水库不再向天津河北供水。

北京由于是中央所在地，由于其特殊性，北京城市的水源问题，中央都一直关注。 早在1959年，水利部长江流域规划办公室就提出从长江中下游调水解决华北和北京缺水的设想。在上世纪八十年代华北地区连续干旱，北京的缺水造成了中央的高度重视，水利部相应办公室提出了南水北调中线引水工程，即从长江支流汉江水的丹江口水库调水进京，设计从丹江口水库到北京的昆明湖都是自流，但由于工程庞大，投资太多，中央未批准。期间方案较多曲折复杂，但在一九九五年明确南水北调是为了解决京津冀华北等地区严重缺水状况，以解决沿线城市用水为主的原则，设计方案很快得到批准，进入了实施阶段。目前南水北调中线工程北京段已经完成，丹江口水库的水进北京后，这些水为北京的生态环境建设实现了水的良性循环条件。[8]

2010年7月1日,国务院正式批复北京市政府关于调整首都功能核心区行政区的规划的请示，同意撤销北京市原宣武区、崇文区，设立新的北京市西城区。习近平同志2013年5月在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义的现代化“双城记”。习近平2014年2月26日在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀一体化发展工作汇报时强调，努力实现京津冀一体化发展，自觉打破自家“一亩三分地”思维定式，北京市委书记郭金龙在座谈会上首先汇报，他表示总书记关于京津冀协同发展的重要指示，使北京的同志豁然开朗。北京要克服行政辖区的惯性思维和束缚，自觉把工作放在京津冀协同发展的大局中去谋划和推进。2014 年3月7日在“十二”届全国人大二次会议河北团开放日上，省委书记周本顺回应京津冀一体化问题上表示：“河北要不折不扣地执行京津冀一体化战略，要大气不要小气，在京津冀协同发展的大格局中，需要河北扮演什么角色，河北就扮演什么角色。”天津市长黄兴国也表示在全国两会（三月五日下午）也表示“未来在三地的产业对接、污染防治的联防、联控，北京功能疏解的承接等方面，天津要发展自身优势，做一个对机遇有准备的人”。天津市委书记孙春兰表示: “京津冀协同发展，需要中央层面设立常委机构，统筹京津冀发展，解决各市自身无法解决的问题”。

看看日本首都的情况。

日本的首都东京，从上世纪50年代起随着规划发展经过多次调整由“一极集中”的发展格局演化成“分散的网状”格局，对周边的地区经济发挥了拉动作用。[9]

日本的东京，位于日本列岛中央，关东地方南部作为日本国的政治中心、国家立法、司法、行政机关中枢，和中国北京一样，成为文化中心。东京市内大学数量众多，是全国创新和人才聚集地，并且还作为经济中心。日本的首都圈也是在日本中央政府制定区域政策时使用的，也叫东京大都市圈。东京大都市圈总面积为36436平方公里，人口高达4346.7万人（2010年）。其交通以电车铁路运输为主，高速公路和地铁为辅。从上世纪60年代以来，日本进行了5次首都基本规划，都市圈的核心城市与东京交通以铁路电车，高速铁路，地铁公 交巴士及计程车组成。轨道交通构成了城市公共交通的骨架体系，并 且公共交通在都市圈的出行方式占绝对比重。日本从1985年出台了首都改造计划，放弃了东京都一极集中的地域结构规划，转向开发 “多核多圈域”的结构。多核，即在东京周边多培育多个核心城市。 多圈域，即由不同的核心城市形成各方自主独立的不同圈域。

1999年《第五次首都圈规划》在东京的外围区域、近郊地区，增加了业务核心。城市的数量通过培育利用实现以据点城市为中心。彼此相对独立并能方便交流的目的。自立、互补，高密度分散型网络区域空间结构。东京大都市圈区域空间结构从单核发展到多圈层分散型都市圈网络。[10]

首都职能是北京城市的首要职能，也是城市的发展根本动力之一。北京在明清时期以故宫为中心发展的北京城，可以说是世界都市集大成者。新中国成立至今，北京也编制实施了六次总体规划，并特别向中央政府审批。进入二十世纪九十年代，随着改革开放的深化，北京市委市政府对首都自己经济内涵认识更加清晰，鲜明提出了经济的概念。“首都经济”是立足首都服务全国走向世界的经济。1993 年北京城市的总体规划就是在这样一个大发展时期编制的。在规划自己的城市空间趋于饱和的情况下，城市的空间拓展成为城市发展的首要问题。传统的二环、三环、四环、五环、六环单中心，摊大饼圈成的规划布局。已经使城市中心出现了严重的交通堵塞，生态环境恶化。北京国贸每天下午奔通州方向人山人海、车挤车为患、水泄不通。中关村，亚运村、六里桥、二环路、三环路甚至四环路成为大的停车场。广大市民在“享受”城市文明的规划，但每次规划对于中央办公设施安排的思路是统一的，一脉相传的。每次都把市区中心地区作为中央办公设施地区。习近平在2014年3月21日在北京主持召开的座谈会上。专题听取了京津冀协同发展工作汇报。习近平强调：自觉打破各家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。北京的市委书记郭金龙、天津市委书记孙春兰、河北省委书记周本顺也积极表了态。以及天津市长黄兴国也作了表态。《北京市政府工作报告》提出2014年着力破解城市发展难题，其中将重点启动中心城，小商品交易市场的整治和外迁工作，带动人口的分流。包括动物园批发市场在内的四大商业交通拥挤点治理。2005年2月国家发改委作出批复。同意在河北省曹妃甸建设一个具有国际先进水平的钢铁联合企业作为首钢的搬迁的替代基地，并且已建成。一个城市增加减少人口是靠产业增加和分流，而不是靠控制户籍，而是靠产业集群的分流。北京的户口制度应该抓紧改革，越早越好。北京的四环、五环、六环、鸟巢、央视大裤衩、水立方、包括十大建筑、地铁与城铁等一系列建筑，基本上是外来人口建设的，建好了，财富留下了。当不需要他们时，以各种借口“请’他们回去，这种做法很不道德。北京的户籍改革一直难解决的的根本原因无非是户口本背后的社会福利和资源不均衡。北京规划了“两轴两带 多中心”已经多年了，规划一直引导着。但是到现在还是一个大中心，几环套城的大饼，“卫星城”从来没有卫星过。教育、医疗、卫生、住房等社会保障，同一个国家这种不同的待遇是这个社会的悲哀。户籍壁垒的限制越早突破越好。再就是北京的资源配置与别处不均衡。如北京的大学教育及医疗环境，如果均衡发展，北京不会这样拥堵。北京的产业要按习近平主席提的路线去走，把产业转移。北京要向日本东京都市圈那样去发展。邓小平先生也说过:“贫穷不是社会主义，允许一部分人先富起来。先富带动后富，走共同富裕道路这才是长治久安”。当社会各地与北京福利环境接近，就没人来这里添堵了。老子《道德经》里早说过：“甘其食，美其服，安其居，乐其俗，邻国相望，鸡犬之声相闻，民到老死不相往来”。看来要把中华人民共和国的财富权利及各种社会财富迎头均衡投向四方，把公平正义民主的思想传递到民众中去，这才是北京发展的创新与人口管理方向的转变之道。[11]

参考目录：

[1]、《北京市情数据手册》

[2]、《城市公共行政学》

[3]、《创新社会管理》

[4]、《没有主义的北欧》

[5]、《流动与和谐》

[6]、《中国城市化大趋势》

[7]、《北京首都圈发展与规划研究》

[8]、《问策城市发展手册》

[9]、《道德经》

[10]、《新京报》

[11]、《智慧城市发展手册》

【备注】：该文章摘自于2014年4月 国家级教育期刊《新教育时代》作者李海涛返回搜狐，查看更多