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德国在建立社会保障体系上，不但走得早，而且走得好，堪称效率公平兼顾、运转有序且可持续。因此被很多国家和地区模仿借鉴，这拜师的里面就有我国。
然而国情的差异，决定了任何一个外来制度都不可百分百复制，况且皮肉易学，总是精髓难通。公号今日推送中心王震老师一篇德国社保制度调研报告的简缩版，文章指出，德国社保制度虽由政府主导，但其运作的核心却是强大且多样的社会组织。政府监管加社会运营，权责清晰、分工明确之下，良好的运作体系自然得以成形。
王 震
【改写：孙梦婷】
中国社科院公共政策研究中心
德国是世界上第一个建立现代社会保险制度的国家，此后为多个国家和地区效仿。中国的社会保险制度框架主要学习对象就是德国。对德国社保制度的设计特色和改革历程，国内已经有不少介绍，但对其“社会保障社会办”这一精髓，还是多有忽略。
德国社保制度的有效运转不仅依靠其合理的制度设计，更重要的是有一套相应的社会治理体系与之相适应。体系的核心、基础就是多样化的社会组织。社会组织在政府与个人、政府与市场之间建立了一条缓冲带，承担了大部分的社会服务，保障社保制度能够有序运转，有利于社会的稳定。
本文把镜头拉近，基于在德国的实地访问，选取三个有代表性的社会组织进行介绍：一是作为法定养老金经办机构的德国联邦养老保险机构; 二是作为企业养老金保障机构的德国养老金保障互助协会；三是作为福利慈善机构的德国平等福利联合会柏林分会。当下中国的社会保障制度正处于改革转型期，换个角度学习德国经验，或许可为我们的改革之路提供些有益参考。
一
德国联邦养老机构：法定养老金的经办机构
德国养老保障与医疗保障一样实行社会保险制度，以《社会法典》为法律依据，以社会互助、自治管理为主要特征。德国养老保障体系的运营主要依靠三大支柱：法定养老金、企业年金、个人的养老储蓄。目前，法定养老金大约占德国老年人养老金收入的85%，当之无愧地成为德国养老金体系中的第一大支柱。在法定养老金的运营中，社会组织承担全部的经办和管理工作，政府部门联邦劳动与社会事务部仅负责相关政策的制定及监管。
截至 2013 年，德国有16家法定养老保险经办机构，其中， 14 家为地方机构，覆盖了55%的参保人员；2 家为联邦机构，一家覆盖了5%的参保人数，服务对象仅针对矿工、海员与铁路工人，另一家就是德国联邦养老保险机构，覆盖了40%的参保人员（参见图1）。
由以上数据可看出，德国联邦养老保险机构是目前德国规模最大的单一的养老保险经办机构。除了经办超过2500万人的养老保险业务，它还有权代表所有养老保险经办机构，指导全德法定养老保险经办业务、处理公共事务，以及进行法律解释等等，可以说是此类组织中的“老大哥”。
该机构目前共有雇员 2.2 万人，其中，15%属于政府公务员，享受公务员的工资及福利待遇，其余 85%的雇员来自市场招聘，实行市场化的薪酬制度。2013 年，机构的总收入为 2547 亿欧元，总支出为 2528 亿欧元。
就法律定位和治理结构而言，德国联邦养老保险机构既不是政府部门，也不是市场机构，而是受公法调节，以《社会法典》为法律依据的社会组织。德国各政府部门有权对其进行行政监管、金融监管、审计监督等，但无权干涉其日常运营工作的进行。
该机构代表的是全体参保人（雇主和雇员） 的利益，是全体参保人管理法定养老保险金的执行机构。因此，联邦养老保险机构的最高权力机关是参保人代表大会，代表大会中雇主和雇员各占一半席位，由参保人选举产生。同时，联邦养老保险机构的执行机构是理事会，理事会成员也由代表大会选举产生，每5年选举一次，理事会负责机构日常事务和重大事务的处理。
二
德国养老金保障互助协会：企业养老金保障机构
企业年金是德国养老保障体系中的第二支柱，但远不及第一支柱法定养老金占老年人收入的比重，仅占德国老人养老金收入的5%左右。但由于上世纪九十年代末期以来法定养老金的支出压力越来越大，德国政府开始大力支持企业年金的发展。
为了保障雇员的企业年金不受企业破产影响，原联邦德国在 1974 年通过了《企业老年保障促进法案》，提出设立一个企业年金的保障机构，即德国养老金保障互助协会，对企业年金进行再保险，以保障员工的企业年金不因转换工作、企业破产等原因而受到损失。
德国养老金保障互助协会，作为一个独立的保险业互助协会，由德国雇主协会、德国工业协会和德国人寿保险联盟发起建立，并以《民法》和《企业老年保障促进法案》为法律基础。
就治理体系而言，协会的权力来源主要掌握在三家发起机构手中，其有权决定最高执行机构董事会的成员组成。董事会负责日常运营，与法定养老金的经办机构不同，养老金互助协会的业务主要由德国金融监管局监管。
在实际运营流程上，德国养老金保障互助协会也颇具特色。根据法律规定，采取账面准备金模式及支持基金模式的企业必须向德国养老金保障互助协会投保。养老金保障互助协会收取保费后，再转而投向商业人寿保险公司。换句话说，协会实际上是代办及经办机构，其主要职责是在企业破产处理过程中，接收和清理企业年金计划，以及当企业破产处理未完成、人寿保险公司联盟还未实际承担雇员的企业年金支付时，向达到条件的破产企业的雇员支付企业年金（参见图 2)。
为保证收支平衡，德国养老金保障互助协会以“量出为入”为原则收取保费，规定企业缴费费率主要根据当年协会的实际支出确定。这种运行模式带来了一定的风险和不公平性。首先，大企业一旦破产，协会当年支出数额飙升，因此缴费费率提升，该年度小企业的缴费负担也加重。同时，如果一旦遭遇经济危机，企业大规模破产，或某一特大型企业破产，就会导致协会的基金支出和实际费率快速上升。
三
德国平等福利联合会柏林分会：慈善组织联盟
前文介绍的两个社会组织都与养老金的提供相关，本文介绍的第三个社会组织则主要涉及一般性社会服务的供给。在德国社保体系中，社会服务主要由非政府、非营利性的福利慈善组织提供。这些组织按照不同的服务类型结成协会，协会再组成更高级别的联合会。
德国平等福利联合会成立于 1924 年，旨在保持宗教及政治的独立性前提下，为有需要的人提供各种社会服务与设施，如老弱妇孺、残障人士、移民等，以此促进社会平等。目前，平等福利联合会在德国有 16 个地区性分会、1 万多个不同类型的会员组织，包括社会服务、慈善救助、医疗卫生、健康促进组织等。联合会参照民法开展日常运营，财务上采取自收自支，会员会费是其主要收入来源，会费数额由联合会与各会员谈判确定。
柏林分会是平等福利联合会 16 个地区分会之一，共有 5.5 万名全职工作人员，以及 3 万多名志愿者，下辖 700 多个福利慈善组织协会。根据柏林分会的章程，只有在柏林正式注册的非营利性福利慈善机构才有资格申请加入平等福利联合会柏林分会，成为其会员。
首先，就治理结构而言，柏林分会采取独立于上级总会的治理结构，最高权力掌握在分会的会员大会手中，而非上级总会。会员大会每年召开一次，任务是：一、选举董事会（最高执行机构）和咨询委员会（与董事会平行，对其工作内容进行评估、建议，参与项目管理）；二、审议董事会提交的年度报告；三、对联合会的一些重大事项进行表决。经过会员大会同意，董事会及咨询委员会成员可以获得适当的报酬，其他工作人员的工资则由市场决定，受政府对非营利性机构的收入监管。
其次，就运营情况而言，平等福利联合会本身并不直接提供社会服务，而是针对其会员——提供社会服务的各类福利慈善组织、协会来提供服务。服务内容包括：向会员机构提供业务咨询、技术支持和财务及法律顾问服务；指导会员筹款及取得社会赞助；分析社会需求与社会服务供给间的差距；代表会员机构与政府及社会进行沟通。
2013 年柏林分会共有约 700 个会员单位，每个单位都有大量的基层福利慈善机构，服务领域、对象和内容十分广泛。近年来，随着老龄化程度的加深，老年人的社会服务逐渐成为柏林分会福利慈善组织工作的重点。
以老年人居家护理服务为例。1995年，德国引入社会护理保险，并将护理保险的经办业务纳入医疗保险经办。具体护理服务的提供方主要是市场化的营利性护理服务公司，以及非营利性的福利组织和机构。在柏林，目前共有 600 多家护理服务公司(站)，其中，非营利性的社会福利组织占1/3，营利性机构占2/3。但是，仅占总数1/3，约200多家的非营利性组织却承担了超过75%的护理服务工作，而这200多家提供老年护理服务的非营利性社会福利组织绝大部分都是平等福利联合会柏林分会的会员。
联合会并不干涉这些组织提供服务的具体过程，但因为德国护理保险的相关规定中并没有对护理内容和价格做明确规定，联合会就需要代表其会员组织与护理保险经办机构(出资方)在总额限定的情况下，针对服务内容、单价进行谈判。例如，现在的支付方式是按服务时间收费，医保规定每月护理费总额为400欧元，每分钟的服务单价就需要由联合会与经办机构谈判确定，假设通过谈判确定的每分钟护理价格为 1 欧元，那么护理服务机构每个月就要向老人提供 400 分钟的服务。
四
社会组织：德国社保体系的中坚力量
德国社会组织种类繁多，运作良好的、独立于政府的社会组织更是德国社保体系得以有效运转的基础。总结本文介绍的三个社会组织的特点，不外乎是：一、清晰的法律定位；二、良好的治理结构；三、社会组织与政府之间的界限明确，政府职责明确，只负责监管，不参与具体运营。这三点也可视作优秀社会组织的主要特征。就中国社保制度改革而言，保险经办机构“管办不分”是一顽疾，改革方向在哪里，改革路径如何选择，德国经验或可供我们参考。
（本文作者王震系中国社科院公共政策研究中心副主任；改写作者孙梦婷系中国社科院公共政策研究中心研究助理。）
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编辑 | 欧阳仪瑄 孙梦婷
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