文章来源：中国投资参考
作者：吴亚平 国家发展改革委投资研究所
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导读
PPP项目非应标建议书由以营利为主要目的、市场导向的社会资本方主动提出，有利于激发专业化的社会资本方的主动性乃至创造性，激发其投资的内生动力机制，从而助推扩大有效益的投资
●社会资本方以非应标方式发起PPP项目的风险
● PPP项目采用非应标建议书方式的主要优势
● PPP项目采用非应标建议书方式存在的问题
项目应标建议书方式（Solicited Proposal）是指，当项目业主需要采购货物、工程或服务而发布招标文件时，投标人向项目业主提交响应招标文件的建议书。这种招标采购方式基于项目业主既定的采购需求和准入条件，与公开招标采购方式基本相同。项目非应标建议书方式（Unsolicited Proposal）则是指，项目业主没有就采购货物、工程或服务编制或发布招标文件，而投标人主动向项目业主提交建议书，且项目业主不参与研究编制此建议书或者不为研究编制此建议书支付相关费用。
美国各州对PPP项目社会资本方的采购方式并不完全相同，比如密苏里州既允许采用项目应标建议书方式又允许采用非应标建议书方式，而印第安纳州只允许采用项目应标建议书方式。在我国，按照PPP新机制相关规定，特许经营/PPP项目一般由政府方发起并制定项目特许经营方案，再通过招标、谈判等竞争性方式遴选合格的社会资本方（特许经营者）。对PPP项目社会资本方而言，这属于典型的项目应标建议书方式。
美国PPP项目的非应标建议书方式，本质上是一种由社会资本方基于自身专业能力和投资意愿，主动发起PPP项目的方式，反过来，也是公共部门面向专业化的社会资本方的一种“融智”或“问计于民”方式。为更好地“问计于民”，提高PPP项目可行性和可融资性，有效激发和调动专业化的社会资本方的主动性乃至创造性，建议各地区鼓励支持专业化的社会资本方通过类似美国非应标建议书方式发起提出PPP项目，并将其作为一项常态化的PPP项目管理制度安排。
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社会资本方以非应标方式发起PPP项目的风险
对于通过项目非应标建议书方式发起提出PPP项目的社会资本方而言，无疑是有助于其从源头上主动获取甚至创造PPP项目投资机会，从而有利于其拓展基础设施和公用事业领域的投资运营业务。但需要注意的是，地方公共部门或项目实施机构在投标人提交PPP项目非应标建议书前，有可能没有研究论证过该项目建议书的内容，因而社会资本方作为PPP项目发起人以及项目投标人，需要承担一定成本及相关风险，主要体现在以下两个方面：
第一，地方公共部门不一定愿意实施社会资本方以非应标项目建议书方式发起提出的PPP项目。在项目应标建议书方式下，按照PPP新机制规定，PPP项目由公共部门研究提出。公共部门或项目实施机构要先制定项目特许经营方案，确定项目市场需求、建设必要性、建设方案、政府投资必要性和投资方式以及收费渠道和方式等重要事项，并明确项目运营方案、收费单价、特许经营期限等采购需求。而在项目非应标建议书方式下，公共部门或项目实施机构原本没有项目社会资本方的采购计划，甚至没有开展项目的市场需求或建设必要性分析，因而有可能不会认可该项目建议书，甚至很可能认为项目“没有可靠需求、没有建设必要性”“建设方案不可行”“投资回报机制不健全”，乃至“风险不可控”而不再推进该项目实施。如此的话，社会资本方研究编制该PPP项目非应标建议书的前期各项人力、物力投入很可能会“打水漂”。
第二，社会资本方以非应标建议书方式提出的PPP项目不一定由其中标。公平竞争机制是PPP模式赖以提高效率的基本前提，是PPP项目真正实现物有所值的基础性机制。PPP项目非应标建议书方式不得排斥公平公开竞争机制。即使地方公共部门愿意推进社会资本方以非应标建议书方式提出的PPP项目实施，也不能直接将项目授予发起提出该PPP项目的社会资本方投资运营，而要评判、征求其他潜在社会资本方的投资意愿，并邀请其公平公开参与项目竞争。原本发起提出PPP项目的社会资本方也要面对其他潜在的社会资本方的公开竞争，就算其有同等优先权，该PPP项目也有可能被其他专业技术、投融资和运营管理等综合能力更强的社会资本方“截胡”，从而失去项目投资机会。
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PPP项目采用非应标建议书方式的主要优势
PPP项目非应标建议书由以营利为主要目的、市场导向的社会资本方主动提出，充分体现了“专业的人做专业的事”的基本原则，有利于激发专业化的社会资本方的主动性乃至创造性，激发其投资的内生动力机制，有助于实现项目预期目标和产出，从而助推扩大有效益的投资。
首先，有利于弥补公共部门专业人才和技术能力不足的问题。在项目应标建议书方式下，公共部门和项目实施机构在研究论证项目本身可行性和运用PPP模式可行性时，往往存在专业人才缺失特别是专业技术能力不足的问题。在城镇化快速发展时期，由于传统基础设施和公共服务领域的需求较为稳定，这一问题并不太突出，对项目的技术经济可行性的影响也不太大。但是随着近几年城镇化发展步伐大幅度放慢，这一问题已经日益突出，特别是在新型基础设施领域更为明显。专业化的社会资本方通过非应标建议书方式提出的PPP项目，有可能运用更先进、成本更低或综合效率更高的技术、设备或建设方案，也有可能提出更高效率的运营管理方案，从而从源头上为PPP项目真正实现“物有所值”奠定基础条件。
其次，有利于PPP项目投融资落地。实践中，社会资本方通过该方式提出的PPP项目商业模式特别是盈利模式一般比较可行，投资回报机制比较健全（无论项目是否具有使用者付费机制或自身投资回报水平如何），对银行、产业基金等金融机构的投资/信贷风险防范、信用增进等利益诉求考虑较为全面，项目可融资性总体上较有保障——否则以该方式提出建设PPP项目的社会资本方属于“白忙乎”。而在应标建议书方式下，公共部门和项目实施机构往往不太重视项目盈利模式和投资回报机制设计，不一定充分考虑甚至难免忽视金融机构的合理利益诉求，从而难以保障PPP项目的可融资性。
最后，有利于防范PPP项目投资风险。PPP新机制下，社会资本方应当承担PPP项目实施全过程的主要风险。PPP项目本质上属于社会资本方“花自己的钱给自己办事”；而传统政府投资或公建公营模式下的政府投资项目，本质上属于公共部门或项目单位“花别人的钱给自己或别人办事”。市场导向的社会资本方的投资风险防控意识总体上大大强于公共部门和项目实施机构，内在的投资责任约束机制比较健全有力。在很大程度上，社会资本方有效防控投资风险甚至是比获取投资回报更为优先的考虑。通过非应标建议书方式提出的PPP项目在投资、融资、建设和运营等全过程的风险总体上比较可控，项目目标和产出比较有保障，否则发起提出该PPP项目的社会资本方属于“搬起石头砸自己的脚”——PPP项目无法持续稳定地提供预期的产品或服务，则社会资本方将无法获取预期的投资回报，也属于“白忙乎”。
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PPP项目采用非应标建议书方式存在的问题
以营利为主要目的、市场导向的社会资本方“无利不起早”（这当然无可厚非甚至应当倡导）。作为社会资本方合作伙伴的公共部门或项目实施机构不是一点风险都没有，一点代价都无须承担，甚至有可能被发起提出PPP项目的社会资本方“坑了”。实践中，对于公共部门或项目实施机构而言，PPP项目非应标建议书方式潜在的问题和风险主要有以下两个方面：
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